案例点评

 第一种意见认为，王长春利用其担任村民小组组长的职务之便，将自己保管的征地补偿费用5万元挪给他人使用，其行为符合《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》（以下称《解释》）的规定，构成挪用公款罪，刘喜亮则构成挪用公款罪的共犯，理由是，根据《最高人民法院关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第八条规定，挪用公款给他人使用，以挪用公款罪的共犯定罪处罚的，使用人应有指使或者参与策划，或与挪用人共谋而取得挪用款之行为。在挪用村民小组征地补偿费用的过程中，首先是由刘喜亮提出的犯意，并且有唆使王长春将村民小组的征地补偿款5万元挪给他使用的行为，因此，刘喜亮的行为构成挪用公款罪的共犯。

第二种意见认为，二被告人的行为构成挪用资金罪，而不构成挪用公款罪。根据我国《刑法》有关规定，挪用公款罪与挪用资金罪的本质区别在于：（1）犯罪主体不同。挪用公款罪的犯罪主体是国家工作人员；而挪用资金罪的犯罪主体一般是非国有单位中的非国家工作人员；（2）犯罪对象和犯罪侵害的客体不同。挪用公款的犯罪对象是公共款项，侵害的客体是公共财产的占有权、使用权和收益权；而挪用资金罪的犯罪对象一般是非国有单位的资金，侵害的客体是非国有单位财产的占有权、使用权和收益权。1999年7月，最高人民法院曾就村民小组长利用职务之便非法占有公共财物行为如何定性问题作过“应依照《刑法》第二百七十一条第一款的规定处罚”的批复，据此，王长春不属于国家工作人员，对其犯罪行为应以挪用资金罪处罚。刘喜亮的行为构成挪用资金的共犯，理由为，在挪用村民小组征地补偿款的过程中，首先是由刘喜亮提出的犯意，并且有唆使王长春将村民小组的征地补偿款挪给他使用之行为。

     要正确界定被告人王长春、刘喜亮行为的性质，就必须明确：被告人的主体身份是否属于村基层组织人员，在履行特定行为时是否属于“其他依照法律从事公务的人员”，应当以国家工作人员论？

     一、从被告人的主体身份看，村民小组是村民委员会的组成部分，村民小组组长应当属于村基层组织人员

     尽管目前我国法律对村民小组组长是否属于村基层组织工作人员还没有明确规定，按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是以一定的空间为范围、由全体村民组成的村民自治共同体，是实现村民自治的途径。村民委员会根据需要可以设下属的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理村民自治的公共事务和公益事业中的专门的事项。村民委员会按照村民居住状况还可以分设若干村民小组，作为村民自治共同体内部的一个层次。此外，有的还设置老人协会、红白理事会等群众性自治组织，村民选举委员会等临时组织，村务公开小组、村民民主理财小组等监督组织。同时，按照《中国共产党章程》、《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村设党支部，作为村各种组织和各项工作的领导核心。在我国，基层是指层次最低的、具有管理活动直接性的组织，具体包括政党、国家机构和社会团体的基层组织，企业、事业单位的基层组织和城乡群众自治组织。按照1982年1月中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》、1994年11月《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》，农村基层组织纵向上包括乡、村两级，在横向上，包括党的组织、政权组织、经济组织、群众组织等几个方面。因此，村民委员会作为村级基层组织，既不能包括我国所有的基层组织，也不能包括所有的村级组织。所以，村民委员会有广义与狭义之分，广义的村民委员会是指广大村民组成的自治共同体，包括了所有的自治机构。狭义的村民委员会专指由村民选举产生的村民委员会。狭义的村民委员会是广义村民委员会的执行机构，对外则是广义村民委员会的代表。《解释》中“村民委员会等村基层组织”，应当是一个广义的概念。

     由于农村基层组织的多样性，村基层组织人员违法犯罪的复杂性，加之《解释》出台于村党支部、村民委员会和村经联社、经济合作社、农工商联合社等集体经济组织的人员利用职务之便，非法占有公共财物、挪用公款或者收受贿赂等问题较多的情况下，基于立法解释文字表述的技术要求，《解释》既不可能将村基层组织协助人民政府从事行政管理的公务事项逐一列明，也不可能将村级基层组织逐一罗列。《解释》中所说的“村委会等村基层组织人员”，主要指可能协助政府从事行政管理工作，掌握权力的村党支部、村委会组成人员和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等集体经济的组织的人员，但并非仅限于这些组织的人员。村民小组是依据《村民委员会组织法》第十条的规定分设的，属于村民自治共同体内部的组织形式和自治层次，这说明村民小组是村民委员会的派生机构，属于村民委员会的一个组成部分，目的是便于村民自治，有利于生产、方便生活。在实际工作中，为了方便管理和服务，村民委员会往往将自己负责的事务分配给各村民小组，由小组长负责落实。此时，村民小组长承担了村民委员会的部分责任，村民小组自然不能被排除在村基层组织之外，那么，村民小组组长当然也就属于“村基层组织人员”。

     二、从被告人的犯罪客观行为特征看，村民小组组长在协助基层人民政府从事行政管理工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”，具有国家工作人员的本质特征

    《解释》规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用《刑法》第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、 第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。《解释》明确了村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事七类有关行政管理工作时，属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。根据《解释》规定，认定村基层组织人员为“其他依照法律从事公务的人员”应当满足三个条件：

     一是身份条件。村基层组织人员应当是指在村民委员会等村基层组织中管理集体公共事务的人员，而不是泛指一般村民。至于农村基层组织的形式，立法解释虽然没有明确指出，但是从《解释》“村民委员会等村基层组织”的文字表述上分析，应当不限于村民委员会，从实际情况看，还包括村党支部、村经联社、经济合作社、农工商联合社等集体经济组织。实践中争议较大的是村民小组组长是否属于村基层组织工作人员，前面已经分析，村民小组长的身份也属于村基层组织人员。

    二是法律依据条件。村民委员会等村基层组织不是国家机关，没有进行行政管理的权力，因此，明确的法律规定是村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事公务的依据。《村民委员会组织法》第四条第二款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，这说明村民委员会等村基层组织人员有协助人民政府从事公务的权力。《解释》与法律具有同等的效力，其中明确列举了村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的七项行政管理事务。

    三是从事公务条件。“从事公务”是“其他依照法律从事公务的人员”的本质特征。由于刑法没有明确“从事公务”的含义，理论上也没有形成统一的认识，正确认识“从事公务”的特征，则成为了判定行为人是否属于“其他依照法律从事公务的人员”的关键。要正确揭示“从事公务”的特征，必须首先清晰公务的含义。公务一般仅指国家公共事务。但是，公务是一个与国家政治社会经济结构和国家职能有关的概念，在不同的国家、同一国家不同的政治社会经济结构下，其内涵各不相同，且有广义与狭义之分。公务应当具有职能性和职务性两个方面的特征：其一，公务活动是体现国家管理职能，行使国家公权的活动，具有职能性。公务活动以有关主体享有一定的管理职权为前提，通过计划、组织、指挥、监督、管理等过程，实现国家对政治、经济、司法、军事、文化、教育等各种国家事务或社会公共事务的管理职能与权力。其二，公务是具有特定职务的人员的职务活动，是其职权与职责相统一的活动，具有职务性。公务的职能性决定了必须赋予公务人员特定的身份及与其身份相适应的管理权限与职责，这种特定身份和权限职责，或基于法律的直接规定，或基于法律法规的授权，或基于有关国家机关的委托。我国刑法意义上的公务，应当是广义公务，具体包括三个部分：一是纯粹的国家事务，即国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关和军队中的事务；二是国家参与管理的社会事务，即国有事业单位、人民团体的事务；三是国有公司、企业单位的对国有财产的经营管理事务。基于以上分析，“从事公务”应当是指依照法律规定的职责和权能，按照法定的程序，代表国家进行的计划、组织、指挥、监督、管理国家事务和社会公共事务的活动。其本质是行使国家对国家事务、社会公共事务的管理权力，实现国家对国家事务、社会公共事务的管理职能。《解释》列举的村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的七项行政管理事务正是“从事公务”的具体表现。

    最高人民法院曾于1999年6月发布了《关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物的行为如何定性的批复》（以下简称《批复》），指出村民小组组长利用职务便利非法占有村民小组集体财产的行为应以职务侵占罪处罚。有人据此认为，《批复》明确了村民小组组长不应视为“依照法律从事公务的人员”，不属于国家工作人员，对挪用土地征用补偿费用的行为应以挪用资金罪处罚。笔者认为，这种观点不妥。《批复》中的“利用职务上的便利非法占有公共财物”是指其利用担任村民小组组长的职务便利，针对的是其管理的村民小组的内部事务，且侵占的是村民小组集体财产的情形。被侵占的集体财产往往是村民小组作为一方主体在经营活动中的收入，比如村民小组将“四荒”土地通过招标、拍卖、公开协商等方式承包出去所得的承包费等，村民小组对此有独立的处分权，政府不会干涉或者监督该财产的处分。此情形下被侵占的集体财产与集体所有的土地被征用后由政府依法发放的土地征用补偿费用性质不同。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的有关规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；征用土地的安置补助费必须专款专用，有关人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。农民集体所有土地的所有权有的属于村民委员会，有的属于村民小组，有的属于其他农村集体经济组织。国家在征用土地时，一般会将征用土地的几项补偿费用统一发放给集体土地的所有者。实践中，有的集体土地的所有者在收到土地征用补偿费用后未建立明细账，将土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费记在一起，在没有发放到村民手中时，可以认定村民委员会或者村民小组对土地征用补偿费用，即土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费未作处置，土地征用补偿费用的管理处于处置前的状态。此时，村民小组组长对土地征用补偿费用管理的性质应属于协助人民政府从事行政管理工作。《批复》并没有回答村民小组组长是否可以视为“其他依照法律从事公务的人员”的问题，《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》对村民委员会等村基层组织人员是否属于《刑法》规定的“其他依照法律从事公务的人员”给予了明确解答：当这类人员从事《解释》中确定的七类协助人民政府行政管理工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”，其利用职务便利，挪用公款构成犯罪的，应当依照《刑法》第三百八十四条的规定处理。

    综上，对农村基层组织人员，不能简单地从外在身份来判断是否属于“其他依照法律从事公务的人员”，而应当从其是否依照法律“从事公务”这一国家工作人员的本质属性来进行判断。如果其从事的仅是村民委员会、村民小组或者其他集体经济组织的内部事务，由于村民自治范围内的集体事务不属于公务的范畴，就不能以国家工作人员论。如果其从事的是行政管理事务，在具体承担这些工作时，实际上被赋予了相应的行政管理职能，他们由此所进行的活动，是在以政府的名义行使国家行政管理权力，履行行政管理职能的活动，体现的是国家对国家事务、社会公共事务的管理职能，行使的是国家对国家事务、社会公共事务的管理的权力，就是在依法从事公务，就应当属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围，应当以国家工作人员论。总之，农村村民小组组长是否属于《刑法》第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”，关键看其是否在协助人民政府从事行政管理工作。

  文章来源：http://www.hncourt.gov.cn