“催告书”的效力及其司法审查
时间：2015-03-20
来源：金牌律师网
2011年4月12 日，某区质监局作出质技监罚字(2011)第 B-010号《质量技术监督行政处罚决定书》，该决定书认定：河南Z 公司为山东 k 公司安装的 4 台起重机械，未经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验，违反了《特种设备安全监察条例》 第二十一条的规定。根据该条例第七十九条规定，决定对河南Z公司作出如下处罚：1、责令立即进行监督检验；2、处罚款 10万元；3、没收违法所得12000 元。河南Z公司不服，申请复议，复议机关予以维持，又提起诉讼，某区法院判决维持被告作出的《质量技术监督行政处罚决定书》。河南Z 公司不服一审判决，提起上诉，某市中级人民法院于2012年2月7 日作出终审判决：驳回上诉，维持原判。2012年2月9日，某区质监局向河南Z 公司发出《催告执行通知书》，要求河南Z 公司于接到通知后十日内依法履行缴纳罚款、违法所得及加处罚款的义务。河南Z 公司认为被告的《催告执行通知书》中对原告申请复议和提起诉讼期间加处罚款，违反法律规定，提起行政诉讼。
案例点评
一种意见认为：《行政强制法》只规定行政机关作出强制执行决定和申请人民法院强制执行前催告当事人履行义务，并未规定经过复议和诉讼后申请人民法院执行生效裁判文书前也要催告当事人履行义务，且在催告书中将当事人申请救济的排斥期间也计算在加处罚款的期间之内，为当事人设定了额外义务。因此，该催告书对当事人权益产生了实际影响，人民法院应予受理，并以适用法律错误为由判决撤销。
另一种意见认为，行政机关作出该催告书的行为，属对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
笔者同意第二种意见，并试做分析如下：
一、《行政强制法》设立的催告程序，体现了“教育和强制相结合”的立法原旨。行政机关实施行政强制行为，是为了“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大、强制履行义务”。如果通过催告程序，使相对人认识到自己的行为违法，从而自动履行义务，既达到了行政的目的，又节约了行政成本和司法资源，还消除了官民矛盾，促进了社会和谐，可谓一举多得。从这个意义上来说，行政强制不是目的，只是手段，催告程序是行政机关在实施行政强制时，体现“教育和强制相结合”的手段之一。
二、催告书对相对人的权利义务不产生实际影响。催告程序是行政机关作出强制执行决定和申请人民法院强制执行的前置程序。对于行政机关来说，无论是作出强制执行决定还是申请人民法院强制执行，据以执行的法律文书是行政机关作出的行政决定，而不是行政机关作出的催告书；当事人履行义务的范围和方式，限于行政决定规定的内容，催告书不过是将行政决定的内容进行“重述”，不能单独为相对人设立义务。即便是加处罚款的计算，也是依据行政决定的内容进行，无论计算正确或者错误，都不能代替行政决定，成为执行的依据。因此，对相对人的权利义务产生影响的，是行政机关作出的行政决定，而不是催告书，换言之，催告书对相对人的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第一条第二款规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。据此，催告书不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当裁定不予受理或者驳回起诉。
三、人民法院不能单独对催告书进行司法审查，应在审理相关案件和审查行政机关申请执行具体行政行为时，作为行政机关“符合法定程序”的程序以及“证明具体行政行为合法的材料”进行审查。如前所述，催告书不属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院不能单独对催告书进行司法审查，但人民法院仍可通过其他途径和方式对其进行监督。如，具有行政强制执行权的行政机关依照《行政强制法》规定强制执行，相对人对强制执行行为不服起诉的，人民法院在审理过程中，如果发现行政机关未事先催告当事人履行义务的，即可以违反法定程序予以纠正。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十一条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。人民法院在审查行政机关申请人民法院执行具体行政行为时，应当要求行政机关提供催告书，作为证明该具体行政行为合法的材料，如行政机关不能提供，人民法院就可以认定被申请执行的具体行政行为有“其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情形，裁定不准予执行。
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