司法管辖是指一国根据自身实际状况，如何设置司法机关以保障司法独立的制度。司法管辖制度的核心在于使行政区与司法管辖相分离，以避免行政干预司法。司法管辖区制度所要解决的核心问题是司法独立问题。所谓司法独立的标准，按照德国学者的说法，包括以下八个方面：（1）独立于国家和社会间的各种势力；（2）独立于上级官署；（3）独立于政府；（4）独立于议会；（5）独立于政党；（6）独立于新闻舆论；（7）独立于国民时尚于喜好；（8）独立于自我偏好、偏见与激情。[1]
一、我国司法管辖制度的历史沿革、现状及产生的问题
（一）我国司法管辖制度的历史沿革
在我国古代，司法机关与行政机关没有严格的区分，也不存在现代意义上的司法管辖区制度。在漫长的奴隶社会和封建社会，中央一级的司法隶属于行政权的一种，例如隋、唐朝创设的刑部都是隶属于尚书省，在明、清两朝刑部则属于中央行政六部门之一，由内阁或者军机处统管。而地方司法机构和行政机构一直是合一的，行政长官兼任司法长官，集行政权与司法权于一身。在新中国成立之前，在各革命根据地，某些行政官员兼任司法工作人员，审、控不分，司法、行政合一。在建国初期，我国仍然实行审判、检察与行政不分的体制。最高人民法院、最高人民检察署隶属于中央人民政府，人民法院的判决须经人民政府批准。直至1954年，我国第一部宪法以及同时通过的《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》才确立了司法独立的原则，才从形式上确立“一府两院”结构模式。至此，司法权才从行政权中分离出来，才开始成为一种独立的国家权力形态。
（二）我国司法管辖制度的现状
司法管辖区与行政区基本重合是当代中国司法管辖制度的基本特征。除军事法院系统，海事、铁路等专门法院以及新疆建设兵团法院系统外，我国基本上按行政区划设置法院。我国以区、县为基本行政单位，在区、县级设置一个基层法院，而在地市级或地区设置一个中级人民法院，在省级设置一个高级人民法院，法院的管辖范围与行政机关的管辖范围基本相同。四级法院的设置以及管辖范围均一一对应于各级行政机关。
如此设置法院，加之地方法院的人、财、物都受地方政府控制，法院很难独立地行使审判权，往往沦为保护地方利益的工具。
二、国外的司法管辖制度
司法管辖区制度起源于英国，13、14世纪诺曼底王朝征服英国建立统一的中央集权国家后，面对各地封建领主画地为牢的司法制度，为破除司法地方保护主义，除要求适用衡平法外，又开启派专员赴各地进行司法视察的先例。这些视察的专员后来变成了巡回法官，专门负责重大刑事案件的审理。由于英美的特殊历史关系，这种巡回法院的设置经验，即将全国划分为各个司法管辖区的经验传至美国。1789年，美国司法体系中，规划设立三个巡回法院（南部、中部、东部），以解决州与州之间严重的地方保护主义。后几经周折，至1891年完全确立司法管辖制度。司法管辖制度是世界各国广泛采用的一种制度。英美法系国家如此，大陆法系国家也是如此。法国是单一制国家，法院由全国统一设置。法国共95个省，法院在哪里设置与行政区划没有什么关系。目前，全法国共有450个违警罪法庭，180个轻罪法庭和民事大审法庭，95个重罪法庭，33个上诉法院。德国是一个联邦制国家，其司法机构自然分作联邦和州两个部分。这两大体系均按司法管辖区设置法院。在德国，州的高等普通法院，有的州有3个，有的州有1个，主要根据案件多少决定，全国有16个州，但高等法院有25个。州的初级法院、中级法院与行政区划也不相同，它由州议会决定，原则是法院设置不能离居民太远，要方便诉讼。
俄罗斯近年对其司法制度进行了大规模的改革。为维护司法独立，最大限度地减少地方行政对司法的干扰和影响，除了改变过去法院在财政拨款上依赖地方政府的传统做法，建立由联邦政府统一管理法院财政预算制度外，2000年度的最大变化是确立“司法管辖区”，即不按行政区划设立法院，使司法管辖区与行政区分离。
泰国也存在司法管辖制度，其司法管辖区跟行政区划也没有什么关系。在泰国，行政区划上共设73个府，划分为9个司法区，每个区设一个地区法院，领导自己管辖区的府及其他法院的工作。例如，清迈地区法院是第五司法管辖区的法院。[2]
总之，在世界范围内，无论大陆法系或是英美法系国家，无论是西方发达国家还是发展中国家，无论是司法体制未作变动的国家还是司法体制处于改革状态的国家，按司法区设置司法机关几乎已成为通例。
三、司法管辖区重构的分析与建议
在当代学术界，有不少论及司法管辖制度改革的文章，其中比较有代表性的观点有以下几种：
第一种观点认为要建立中央和地方两套司法系统。根据他们的观点，现行的法院制度可以简括地说，山东人与山西人打官司，要么由山东的法院审理，要么由山西的法院审理。而无论哪一方法院审理，都难免有厚此薄彼之嫌。地方法院的人财物大权全都掌握在地方政府手中，法院的地方保护色彩难以避免。所以应当将目前民事案件由诉讼一方当事人所在地法院受理改为由诉讼各方当事人共同所在地法院受理。当事人如分属不同的县，则改由这些当事人共同所在地的法院受理，依此类推，跨省的则由最高法院受理。由于这势必极大地增加最高法院的工作量，因而有必要设立最高人民法院区域分院或分院。这样一来，我国就形成了两套法院体系：一套是地方法院体系，基本上保持目前的省、地（区）县三级法院不变，专管省市区范围内的案件；一套是中央法院体系，由最高人民法院及其分院组成，管辖跨省市区一审案件以及某些上诉案件。
第二种观点认为，应建立单一的垂直的司法体制。基层法院和中级法院两级司法行政权归属于省、自治区和直辖市，其余两级（高级法院和最高法院）归中央。与此相适应，法官的任命分属于省级人大和全国人大。其初衷是强化全国法制的统一，避免由于现行体制条件下司法机关过于分散的行政隶属关系所造成的地方保护主义，使司法机关远离同级政府和人大而获得独立，强化司法的政治监督功能。司法机关的政治地位获得提升，更加符合宪法的规定。
第三种观点认为，应建立最高人民法院的派出机构，即设立大区分院，专门负责审理跨省的上诉案。最高法院在全国设若干个分院，在其辖区代行最高法院职权，受理部分高级法院的上诉案件。全国划分十个左右的大司法区，每个大司法区设一个高级法院，高级法院在本辖区内的较大城市设若干分院；高级法院及其分院作为普通案件的上诉法院行使职权。高级法院辖区（大司法区）内划分小司法区，设中级法院；中级法院视需要设若干派出机构；中级法院及其派出机构作为一般案件的初审法院。将基层法院改为简易法院（但附设普通法庭），主要受理简易、小额案件；大幅削减城市基层法院的数量，农村基层法院基本上仍以县为单位；取消城市人民法庭，合并整顿农村的人民法庭。
第四种观点认为，应当建立最高人民法院的巡回法庭。专门受理跨省之间标的额较大的民事纠纷案件，或者有权管辖涉及管辖争议的案件。巡回法院有权享有司法审查权，监督地方法院的工作，对发现有重大疑问的案件可要求原审法院重审。
第五种观点认为，应当打破现有的按行政区划设置法院的做法，跨省区设置各级法院。在全国省区市以下划定独立司法管辖区，改变现在的司法管辖区与行政区划完全重合的局面。在司法管辖区重新设置相应的基层法院和中级法院，以摆脱现在的地方法院对地方行政客观上存在的依附关系，从而有效地消除影响司法公正的种种弊端。法官任免实行上管一级，人员、经费和管理实行计划单列。
第六种观点认为，将若干个省、自治区、直辖市划定为一个司法管辖区，在每个司法管辖区设立一个上诉法院，其级别相当于高级人民法院。[8]如在北京、天津、河北三省市设立北京上诉法院，在广东、广西、海南三省区设立广州上诉法院，等等。当事人对中级法院做出的裁决不服，既可以向所在地的高级法院上诉，也可以向所在司法管辖区的上诉法院上诉。高级人民法院和上诉法院的裁决为终审裁决。这样可以避免过多设置分院所带来的增加审级的弊端。同时，在较大的地（区）市、州可以设立一个中级人民法院，较小的地方则可以共设一个中级法院。同理适用于基层法院。原则上撤销乡镇人民法庭，边远地区除外。
第七种观点认为，在保持现有法院体制的基础上，由最高人民法院往各省、市高级法院派法官组成巡回法庭，负责审理跨省、自治区、直辖市的案件，以及有关死刑复核案件。设立巡回法庭不是要形成一级法院，因为增加一级法院将改变目前的四级两审制，如果案件在大区或巡回法院作为一审审理后，当事人就不可能上诉。因此，由最高法院往各地派出巡回法官，与各省、市、自治区高级人民法院的法官共同组成巡回法庭，它们仍然是各省、市、自治区的法庭，在案件审理后，当事人仍然可以上诉至最高法院。巡回法官虽属于最高法院委派的法官，但一旦确立为巡回法官后，就不应在最高法院审理案件，以防止案件上诉后在二审期间审判活动受不正当影响。同理，各省、市、自治区高级法院也应向中级法院派出巡回法官，组成巡回法庭，审理重大疑难案件，实行法官定期交流。
四、我国司法管辖区的重构
（一） 重构的原则
1、与行政区划相分离原则。所谓与行政区划相分离，是指司法管辖区要打破行政区划的界限，在设立司法机关时尽量避免行政区划因素的不利影响。司法辖区的设置应当考虑司法自身的特点。具体地说，就高级法院的设置而言，可以考虑一个人口多或经济发达的省区设二至三个高级法院，而人口少或经济相对落后地区二至三个省区设立一个高级法院。同样道理，在省级以下的中级法院也可以据此办理。
2、方便诉讼原则。司法的主要活动形式在于进行诉讼，而诉讼存在效率和司法资源的合理配置问题。因此，跨区域设立司法管辖区应当考虑怎样方便诉讼。据此，应将司法机关设立在交通便利的中心城市或地方，而不能设置于人迹罕至的地方。而且这一中心城市区在周边应当有一定的影响或经济辐射性。
3、原则性与灵活性有机统一。我国地域辽阔，各地区政治、经济、社会发展不平衡，既有沿海发达地区，又有中西部相对较落后地区；既有单一的民族结构地区，又有多民族聚居区或复杂的少数民族地区。这种不平衡使我们进行司法改革时也不能一刀切，必须考虑各地的特点和具体情况。比如经济发达地区，可以多设置司法机构。而对于少数民族地区，特别是民族自治区，则应当特殊问题特殊对待。
（二）本文关于司法管辖重构的具体方案
第一，设置法院的主体应当是全国人大及其常委会。我国人民代表大会是基于民主集中制理论产生的，由人民代表大会产生其它机关。法院在哪里设置，应当由全国人大及其常委会决定。地方各级人民代表大会无权决定在哪里设置法院以及设置什么级别的法院。
第二，不按行政区划重构司法管辖区。司法管辖区制度就是要打破与行政区划的紧密联系。在我国，有的省地广人多，有的省地广人稀，有的省地少人多，有的省地少人少，要根据不同的情况设置法院。以四川省为例，四川省位于长江上游，经济发达，地广人多，相对纠纷也比较多，可以考虑在四川设置二至三个高级法院，审级与高级人民法院相同。根据四川省的政治、经济、地理等特点，可以考虑在川南地区设置一个高级法院，负责审理川南片区的上诉案件，川西地区也可以设置一个高级法院，负责处理川西片区的上诉案件。同样道理，省级以下中级法院也可以据此设置。最高法院设立巡回法院，比如可以在西南地区设立一个最高法院巡回法院，由最高法院派出巡回法官，负责处理西南五省跨省纠纷的上诉案件，同时根据需要做适当的调整。最高法院巡回法院不是一个审级，它审判的案件也是终审，当事人不得再上诉。这样，就从政治地理上打破了司法依附于行政的格局，避免司法权地方化和行政化。
五、司法管辖区制度重构后的配套改革
（一）建立司法经费专项预算制度
目前我国法院系统的经费来源，主要是依靠各级政府财政的拨款及法院自身收入的诉讼费作为补助经费。目前我国财政对于法院收入的诉讼费，实行“收支两条线”，即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式，根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。因此，不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同的，也因此形成了有的法院经费相对有余，有的法院经费缺口很大。在经济发达的地区的法院，诉讼费收入多，经费相对较充足，基础设施建设，硬、软件建设相对也较先进。在经济不发达地区的法院，诉讼费收入少，财政困难，得到的经费也相对不足，人员经费尚无法保证，更何况办案经费和建设资金？经费缺乏，已成为困扰法院依法独立行使审判权的一个难题。
确保法院经费的独立，有利于保证法院独立行使审判权；有利于保障法官们享有应有的物质待遇和福利待遇，提高法官们的社会地位，纠正少数干警的不正之风，从而减少司法腐败现象。重构司法管辖区和建立司法经费专项预算制度的目的是一致的，即保障司法公正，保证司法机关独立地行使职权。重构司法管辖区打破行政区的限制，现行的司法经费体制已不能满足实践的需要。目前我国实行司法经费由中央统一管理的制度尚存在一定的困难。在当前情况下，可以实行中央和省两级统管司法经费的管理体制，从法院经费由省级统管、中央补助的体制，逐步过渡到司法经费由中央统一管理的体制。
（二）司法辖区重构后的法官任职制度
按世界各国的通常做法，对于法官的任命一般有两种模式，一种是各级法院的法官均由中央任命，从而保证法官不受地方的干涉和影响。例如，英国各级各类法院的法官均由最高法院大法官提名，英王委派或任命；美国所有联邦系统的法官（包括最高法院、上诉法院、地区法院的联邦法官）均由总统任命，参议院批准。另一种，只有精通法律、熟悉审判业务的人才能担任法官，以人员配备的高质量来确保司法独立的实现。在日本，若想担任法官不仅要完成四年的法学部学习，还必须参加及格率极低的全国司法考试和两年的司法训练、法学研究所学习并考试合格；而最高法院的法官要从见识高、有法律素养、年龄在四十岁以上并已担任高等法院的院长、法官、律师、检察官、大学教授或副教授共计二十年以上的人中任命；在英国，只有具备十五年以上的司法经历或拥有十年以上出庭律师资格的人，才能被任命为上诉法院法官或高等法院法官。
在我国，法官任职的门槛比较低。《法官法》对法官的资格条件仅规定为：具有中华人民共和国国籍、年满23周岁及专科学历等要求，而对行为能力的规定比较笼统。一个国家的法官整体素质高，能有力地推动法制的进步。而我国法律对法官任职的门槛比较低，一些法律专业素质不强的人也进入法官队伍，甚至有的法官根本就没有接受过正规的法学教育，试问这样的法官队伍能为建设法治社会做出什么样的贡献？
重构后的司法辖区与行政区划相分离，现行的法官人事制度不能满足重构后的需要。根据我国的具体国情，我们可以把上述两种世界各国的通常做法结合使用。具体办法是：最高法院和高等法院的法官由中央任命，其他地区法官的任命，由于我国经济文化发展的不平衡和多元性，由高等法院掌握本辖区其他法官的提名权，其他法官由各高级法院根据本地区的实际情况，制定相应的选拔标准，报最高法院批准。
（三）完善人大对司法的监督体系
司法机关依法独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这是宪法和法律规定的，而人民代表大会是我国的权力机关，一切机关由它产生，对它负责。这里，就必须协调好人大与司法机关的关系。法官一经任命，便不得随意撤职、调换，原则上人大也不直接干涉法院的具体事务。人大对法院的领导，除了全国人大有权任命“两高”院长外，还享有司法监督权。人大监督司法的目的是为了保证司法公平和正义，促进司法公正与效率。重构司法管辖区之后，人大监督司法应把握以下几个原则：一是不干预司法程序进行的原则。监督必须依法进行，不得干预司法机关正在进行的司法办案程序。二是依法集体行使监督权的原则。人大对司法行使监督权必须依法集体行使职权，任何个人都不得以任何的形式要求司法机关这样或那样，防止监督权的滥用。三是监督不具体直接处理的原则。人大及其常委会对司法的监督，决不能“越俎代庖”，也无权直接干涉司法独立行使职权，否则就会越权，越权监督将助长监督权的滥用。人大对司法的监督应当采取间接的方式，比如组织调查、听取报告、质询、询问等方式。四是事后监督的原则。一般主要是对已经发生法律效力的并确有错误的违法行为进行监督，监督司法的目的并非以监督取代司法，而是监督司法按照其自身的规律和要求运行，以最大限度地实现公正。
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