不论是在理论界还是实务界，政府信息应当公开已经达成共识。这是因为，一方面，对政府信息的知情权是公民的基本权利，信息公开也就构成了政府的基本义务，而事实上知情权也是民主政治的前提。1969年联邦德国宪法法院在一项判决中曾指出，信息自由意味着个人权利，信息自由的基本权利与表现自由的基本权利一样，是自由民主制度最为重要的前提之一{1}。另一方面，“阳光是最好的防腐剂”，信息公开就是防止政府腐败的“阳光”。正如汉娜·阿伦特所说：“对公权谋私唯一的补救办法，就在于公共领域本身，在于照亮公共领域范围内每一个行为的光明，在于那种使进入公共领域的一切都暴露无遗的可见性。”{2}行政决策是政府行使行政权力的行为，并且可能对公众的利益产生重大的影响。行政决策的科学性和民主性是现代行政法治的必然要求，亦直接关系着政府政策及政府行为的公信力{3}。公众参与正是行政决策合法化的重要路径。换言之，实现决策的科学性和民主性是公众参与行政决策的终极目标。为了保障公众能够更加有效地参与行政决策，就必须实现充分的决策公开。

    一、决策公开与公众参与：良性互动

    （一）决策公开是公众有效参与的前提

    决策公开与公众参与间具有本质性的关联。决策公开是知情权保障的必然要求，知情权在本质上指向公共领域和公共事务。从消极的意义上讲，对政府权力行使的知情，便是一种政治参与形态，从积极的意义上讲，政治自由意味着公民成为政治生活的主体，是自己统治自己{4}，知情权则是公民政治参与、获得政治自由、保障其他权利的前提{5}。公众参与行政决策的过程实际上就是对决策事项提出主张、表达诉求，对自己的观点进行论证，与决策者和利益冲突方进行对话、辩论、协商的过程，参与的目的最终是为了推动决策结果朝着有利于参与者的方向发展。要想真正实现这个目的，参与者必须掌握充分的信息。

    1.必要的信息构成了参与者认知和理解自身利益的基础，是启动公众参与程序的钥匙。从最简单的层面上看，行政机关不向公众披露其决策目标和决策方案，则公众显然无从参与。从更深一点的层面上分析，除了少数因为公益或者纯粹的个人兴趣而参与决策的个人或组织以外，绝大多数参与者都是行政决策的利害关系人。也就是说，他们的切身利益可能受到决策结果的影响。但是，并非每个个体都能在第一时间意识到自己的利益以及可能遭受的影响。尤其是在行政决策事项日益包罗万象的今天，行政决策可能涉及错综复杂的利益关系，如果缺乏必要的信息支持，社会公众的确很难认知自己的利益，更遑论了解决策对其利益的影响程度。在这种情况下，公众往往就在毫无知觉的情况下“主动放弃”了参与的权利。在广州番禺垃圾焚烧发电厂事件中，政府并未对垃圾焚烧可能产生的危害进行披露，因此，在决策方案公布之初，当地大多数居民对即将实施的建设不以为然，自然也就无意参与此项行政决策。

    2.公众参与实质上是公众与决策机关博弈和互动的过程，只有实现充分的决策公开，才能避免公众处于绝对的劣势，使公众参与更富有实效。现代社会是信息社会，谁掌握了信息，谁就掌握了先机，就可以通过对规则的掌握，控制信息的传播方式、流向及范围，以此决定利益的分配结果{6}。如果决策机关掌握全面充分的信息，而只是有选择性地向公众披露部分信息，那么必然导致博弈双方地位不平等。信息的不对称将导致参与者与决策者在谈判、协商和判别能力方面出现巨大的悬殊，限制参与者的行动能力，最终使参与的效果大打折扣。

    3.当正当途径获取信息受滞时，公众将转向自助渠道寻找信息，容易导致非理性的参与行为。政府的欲说还休和公众的知情需求交织在一起，便极易导致谣言的散布和传播。并且，这将进一步激发公众对政府的不信任，甚至对政府公开的信息也一概持怀疑态度。在这种情绪的主导下，非理性的参与常常无法避免。美国制宪之父杰弗逊便明确指出，政府的基础在于民意，要防止人民犯错就应将关系其本身事务的全部资讯给予人民{7}。

    （二）公众参与是决策公开的民主动力

    政治民主、决策公开是现代国家的基本原则，亦为历史上的思想家所主张。马克思在批判黑格尔君主主权思想时指出：“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反地，国王的主权倒是以人民的主权为基础的。”{8}列宁在《三种宪法或三种国家制度》一文的提纲中，也曾十分清楚地指出了民主共和制的本质就是“全体人民享有全部权力”{9}。既然主权属于人民，作为人民的代表的政府便必须向人民负责。同时，权力行使者便必须遵循信息公开的原则。总之，对公众公开是政府的一项责任，须使公开达到最大的程度{10}。政府信息公开和公众知情几乎已经成为了法治国家的共识，“政府信息公开对于促进经济增长、推进依法行政、实现人民的民主权利、治理腐败等具有重要的意义”{11}，决策公开对于公众参与的意义以及最终产生的对行政决策科学性、民主性的意义也已无须赘述。但对决策者，尤其是习惯了“管理主义模式”或者“官僚主义模式”的决策者而言，任何公众参与都是对其权力的掣肘，任何公开都是对其决策的阻滞。因此，实施决策公开是外界强加给决策者的义务，而排斥甚至抗拒公开更接近于决策者的本能。长期以来，政府信息公开主要来自于政府主导的自上而下的自我推动，但是实践证明，但凡触及行为者自身利益的自我推动，无论其方向多么正确、理论依据多么充分，最终都难免陷入动力不足的窘境。既然如此，最有效的方法就是寻求足够且持续的外力支持。从短期行为来看，参与行政决策的公众多数是基于自身的利益，护卫自身利益的内生需求往往是行动的强大动力。既然决策公开是公众有效参与行政决策的必要前提，那么公众就会持续地采取各种各样的行动，促使甚至是迫使政府公开决策信息。显然，公众参与就是推动决策公开的强大动力。从长远效果分析，越来越多的有效公众参与有助于培养公民的民主意识，锻炼公民的参与能力。公民社会和民主文化的形成非一朝一夕之力，其形成的过程也是决策公开不断深入和完善的过程。从这个意义上讲，公众参与也是决策公开的民主动力。

    二、决策公开与政府信息公开之比较：基于过程的视角

    无论是在立法实践中还是在学术理论领域，讨论较多的都是政府信息公开。然而，行政决策公开与政府信息公开虽然都表达了行政机关和其他依法行使行政权力的组织向社会公众披露其掌握的信息之意，但是，二者并非完全相同。要弄清楚二者的区别，首先要明确什么是“政府信息”。

    关于政府信息的含义，学者们有着不同的表述。有的学者认为，政府信息一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息{12}。也有的学者认为，政府信息是指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或拥有的信息{13}。《中华人民共和国政府信息公开条例》所称政府信息，是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。从这些定义可以看出，政府信息是指行政主体在行为过程中掌握的可以记载和传播的内容。政府信息在行政主体的行为过程中产生或者被行政主体获取，独立于行为过程而存在。

    本文是从公众参与的视角研究决策公开，那就一定不能脱离决策公开目的。决策公开是为了让公众更有效地参与行政决策，使决策者获得更加详实、准确的信息，让各方利益能够得到充分整合，推动决策机关不断调整和完善其决策草案，促使最终的决策方案能够体现尽可能多元和均衡的“法益”{14}。可见，决策公开的目的就在于直接对具体的行政决策过程和结果产生影响，进而导致行政决策方案的变更、调整甚至放弃。基于这个目的，就必须把决策公开作为行政决策中的一个环节，并且这个环节将伴随着行政决策过程的始终。

    弄清楚了以上两点，就不难发现政府信息公开和决策公开的区别。

    第一，政府信息公开是静态的公开，决策公开是动态的公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，政府信息公开是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。可见，使公民、法人和其他组织“获取政府信息”就是政府信息公开的目的。至于“提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，则并非微观层面的具体政府信息公开行为所产生的直接效果，而是宏观层面的政府信息公开制度所产生的间接影响。因此，政府信息公开行为本身就是一个完成性的动作，无论是依职权主动公开还是应申请公开，只要行政主体向特定或者不特定的公民、法人或者其他组织披露了政府信息，也就完成了政府信息公开这一行为。因此，政府信息公开行为是一种静态的行为。但是，决策公开是行政决策过程中的一个环节，这一环节与行政决策的其他环节交互发生，并且每一次决策公开都会对行政决策的下一个环节产生直接的影响和作用。因此，决策公开会随着行政决策过程的推进不断地发生，是一种动态的公开。

    第二，政府信息公开是结果性的公开，决策公开是过程性的公开。政府信息公开通常是在行政主体履行完某项行政职责或者完成某项行为后才为之，是一种结果性的公开。行政主体的行为过程和结果并不会因为信息公开后公众或者行政相对人的行为而受到影响。因此，此种公开更接近于公示、告知。导致行政主体获得政府信息的行为和行政主体公开政府信息的行为是两个独立的行为。前者先发生，后者后发生，后者不会对前者产生影响。决策公开的过程性既体现在其贯穿于行政决策的全过程，还体现在决策公开的内容不仅应包括前文所述的政府信息，还应包括决策机关的决策过程，具体包括作出决策的每一个环节和动作、决策机关对公众意见的意见等。

    第三，政府信息公开是一种点状的、分散的信息公开，而决策公开是系统的公开。无论是依法主动实施的公开，还是应公民、法人或者其他组织的申请实施的公开，政府信息公开都是行政主体就其掌握的与其职权或者职权行为相关的内容进行的披露，这种公开呈现出点状的、分散的特征。公开的信息可能是单个的，或者是各自独立的，信息之间不存在必然的连续性，也不必然构成信息系统。但是，决策公开是一种系统的公开。由于决策公开本身就是贯穿于行政决策始终的环节，并且具有动态性和过程性的特征，因此，决策公开的信息一定不是单独的，而是一系列相互关联的、连续的信息系统。这种系统性既体现为公开的信息内容上的相关性，也体现为公开的行为在时间上的连续性。只有实现系统性的决策公开，才能保障公众在参与行政决策的过程中获得更加主动的地位。

    三、决策公开的特殊原则

    尽管决策公开与政府信息公开存在一些差别，不过，二者毕竟都属于广义的信息公开的范畴。因此，决策公开与政府信息公开一样，也应当遵循一些共同的原则，例如：公开为原则、保密为例外，任何主体具有同等获取信息的权利，拒绝公开须说明理由并举证，不得通过公开信息牟利以及司法最终救济等。但是，决策公开作为公众参与行政决策的前提，它还应当遵循一些特殊的原则。

    （一）法定程序原则

    所谓法定程序原则，就是说凡是需要公众参与的行政决策都必须进行决策公开，决策公开是行政决策合法的必要条件。行政决策公开的法定程序原则是正当法律程序原则的具体运用。正当法律程序源于自然正义理论，而自然正义原则大体上包括两项要求：（1）任何人不能作为自己案件的法官；（2）人们的辩护必须公平地听取。这两项原则被认为必须在行政过程中得到遵守{15}。行政决策公开事实上是正当法律程序所要求的听取人们的辩护的前声，当然包含在正当法律程序原则之中。更重要的是，我国实定法亦包含着行政决策公开的基本要求。决策公开保障的是公民的知情权。我国《宪法》虽然并未直接规定“知情权”这一基本人权，但是第三十五条规定“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，这可以算作根本大法对公民知情权的确认，也是决策公开的基本法律依据。其他关于决策公开的规定散见于个别单行法中。例如：《行政许可法》中关于设定和实施行政许可事项中的公开；《中华人民共和国环境影响评价法》规定了制定环境规划和作出可能对环境造成重大影响的建设决定前，规划编制机关和建设单位须公开信息，征求公众意见。

    另外，在中国的国情下，党和政府的政策是决策公开实施和推进的重要依据。党的十七大报告中明确提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，并要求“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。十七大报告提出要“扩大有序参与、推进信息公开”，并再次强调“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，“推进权力运行公开化”。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发[2011] 22号）进一步强调：“推行行政决策公开。坚持依法科学民主决策，建立健全体现以人为本、执政为民要求的决策机制，逐步扩大行政决策公开的领域和范围，推进行政决策过程和结果公开。”

    总之，将决策公开作为行政决策的必需程序具有充分的理论依据和法律依据，也是正当程序原则的必然要求。当然，这一原则是否可以落实则在于有无完善的责任机制。公共决策的有效性，主要取决于信息、参与和责任这三个核心要素，其中责任机制至为重要，如果没有使政府对其决策负责的机制，则其他核心要素的重要性将大打折扣{16}。因此，要使决策公开真正落到实处，就必须建立完善的行政决策后评估制度，将是否依法实施决策公开作为行政决策合法性评估的重要指标，并辅以合理的责任追究机制。如此才能保证决策公开不被漠视，进而使公众参与富有实效。

    （二）释明原则

    政府信息公开是简单的披露，决策公开还应当包含信息的解读。当行政决策事项涉及专业性较强的技术问题时，在进行决策公开时，行政机关还应当承担信息释明的义务。“释明”原本是诉讼领域内的一个术语。所谓释明，是指在诉讼过程中，法院为了明确争议的事实关系，就事实上及法律上的有关事项向当事人发问或促使当事人提出主张与证据的活动。释明制度设立的初衷，是为了平衡当事人辩论能力的差异，补充当事人在事实资料收集中的不足，由此在大陆法系各国，释明制度被视为维护当事人权利的“大宪章”{17}。行政决策公开应当遵循释明原则的根本原因在于，决策公开不仅仅是披露决策相关信息，公开义务人还有义务对信息进行解读，从而使“信息”转化为参与者所必需的“知识”。这一点显然也是由决策公开的目的决定的。行政决策过程中的许多信息，包括决策方案、背景知识等往往都具有很强的专业性，甚至充斥着复杂的专业术语，对于普通公众来说的确晦涩难懂。让公众陷入一堆如天书般的材料里不解其意、不明就里，等于变相剥夺或者削弱了公众的知情权和参与权。因此，在公布行政决策方案草案和相关背景信息或材料的同时，还应当附有详实、明确的说明，向公众阐明草案内容、解释草案要点，对专业性较强的概念和术语进行深入浅出的解释和说明，标准是具有一般教育水平和社会经验的普通公民能够理解。

    （三）回应原则

    公众参与是协商民主理论的要求在行政决策领域的应用。协商民主区别于其他民主形式的本质在于：其他民主模式的核心是投票，协商民主的核心是理性的对话、论证和说服{18}。具体而言，在其他民主模式中，最核心的原则是少数服从多数，最主要的参与方式是投票。在协商民主中，虽然投票仍然是重要和必要的方式，但最主要的参与方式是各方利益主体通过沟通、对话、论证和说服等方式进行理性的协商{19}。投票强调的是结果，少数人的利益和主张必然湮没在多数人的决定之下，其诉求不仅不会在结果中得到反映，甚至连表达的过程都无法实现。这也就无可避免地形成了所谓“多数人的暴政”。相比之下，协商民主更加注重过程而非结果，试图通过将公民之间的理性协商引人民主过程之中，通过参与者之间沟通和互动，提升民主的质量，使得决策不仅仅是结果上的“多数决定”，而是更加科学的、理性的决定。从效果上来看，即便是利益和诉求未能实现的少数人也得到了充分尊重，而他们的表达也成为了保障决策公平、公正的重要力量。按照协商民主的核心理念：在公共对话中，一切论证都应受到尊重，以共同福祉为基础的更好论证的力量，是决定公共生活质量的关键{20}。

    可见，互动性是行政决策公众参与的一个重要特征。这一特征在决策公开环节就表现为行政机关进行决策公开不能仅仅是一个单向的行为，还应当包含对公众意见的回应。如果缺乏政府回应，信息公开难免沦为行政机关自编自演的独角戏，情节是否真实，戏码是否精彩皆由行政机关一手掌控，观众只能是观众。如此一来，公开与参与便成了自说自话的游戏，通过决策公开促进公众参与的目的即便不会落空，也将大打折扣。所以，回应应当成为决策公开的附随义务。决策机关在公开决策信息之后，有义务对公众的疑问予以解释，对公众的质疑予以回答，对公众的意见及时反馈。

    （四）合理期限原则

    决策公开的目的不仅仅是披露信息，而是为了让公众掌握充分的信息以便更有效地参与行政决策。这就说明，公开决策信息不是一个行为的结束，而是为了下一个行为更好地开始。既然如此，对行政机关公开决策信息的时间就应当进行一定的限制和约束。从每一次公开信息到进入下一个决策环节必须预留合理的期限，以便公众有足够的时间充分消化和理解信息，并做好参与下一决策环节的准备。若不如此，决策机关完全可以轻松地使公众陷入措手不及的境地。

    四、决策公开的范围及例外

    （一）应当公开的信息

    基于决策公开过程性、动态性的特征，对应当公开什么这一问题的思考也需要从公众参与行政决策流程的视角，以纵向的思维进行思考。

    1.决策动议阶段。理论上讲，提出决策议题的可以是行政机关及其工作人员，也可以是公民、法人或者其他组织。当然后者只能通过政府机关或者其职能部门提出建议，经批准后方可启动行政决策流程。但是，从实践的情况来看，几乎所有的行政决策都是由行政机关及其工作人员提出议题并发起的。

    行政决策事项通常都会对一定数量，甚至是较大数量的公众产生比较重大的影响，因此，任何行政机关都不可以随意做出行政决策。这就决定了行政决策的启动是一件相对普通的具体行政行为而言更为慎重和复杂的工作。作为动议者，必须经过充分调查、周密思考、多方权衡，方可提出启动行政决策的建议。而且，提出决策议题时必须说明理由，并对提议的决策涉及的利益关系及可能对各主体的利益产生的影响进行分析。因此，谁提出决策议题、提出议题的理由、议题涉及的利益影响是需要公开的内容。

    2.决策草案阶段。决策议题被采纳以后，就意味着行政决策正式启动，此时就进入决策草案阶段。显而易见，本阶段的主要工作就是起草决策草案。跟提出决策建议相比，起草决策草案要复杂得多。任何一个行政决策都是为了实现特定的行政目标，决策者必须依据既定的法律和政策，针对要解决的问题，拟定并选择决策方案。决策的起草者需要完成的工作至少包括：（1）搜集、整理与决策内容相关的背景资料，调查了解决策相关实际情况；（2）搜集、查找决策草案的法律依据和政策依据；（3）对决策事项可能涉及的利益主体及利益影响进行调研和分析；（4）拟定两个以上的方案，分别写明决策目标，工作任务，措施方法，时间步骤，决策执行部门和配合部门，经费预算，行政决策征求意见的方式、途径和期限，决策后评估计划等内容，分别陈述理由并分析利弊，供决策者比较和选择[1]。

    以上资料、信息、依据以及决策方案的内容都应当公开，这一步的公开就是为了下一阶段公众参与做准备。因此，公开的信息是否充分直接影响到公众参与的实际效果。

    3.决策参与阶段。（1）听证、座谈、问卷调查等。从目前我国的公众参与实践来看，法定的参与方式和途径实际上非常有限，最为常见的就是听证会、座谈会、问卷调查等方式。其中，听证会是让公众发表意见、决策机关与公众寻求共识最有效的方式。但是，如果听证组织者在听证会之前未向听证参加人公开与决策相关的信息，并且在听证会上讲他们作为反驳听证参加人的重要依据，那对听证参加人而言就极度不公平，或者说，那就违背了“平等武装”的程序要求{21}。所以，听证组织者必须在提前合理的期限公开拟作出决策的内容、理由、依据、背景资料，并公布听证会参加人名单、时间、地点、听证程序等具体事项。当听证会结束之后，听证会的召开情况、听证各方的意见、听证组织者对听证参加人意见的采纳情况及理由等均属于应当公开的内容。

    采用座谈会、问卷调查等方式征求公众意见的，虽然程序要求可能不如听证会一样规范、严格，但是对于公开内容的要求大同小异。

    （2）专家咨询。咨询专家意见是行政决策公众参与的常见方式之一。在这个环节，决策公开的内容因公开的对象不同而有所区别。首先，咨询专家意见前需要向专家提供必要和充分的信息，否则专家无法给出完整、准确和权威的意见。其次，专家不等同于公众，专家必须是与决策事项没有利害关系的人，他们的意见体现的是决策科学性的要求。为了满足决策民主性的需要，专家的意见还必须向利害关系人及其他公众披露。因此，当专家出具意见以后，决策机关还应当将专家意见的内容及其对专家意见的采纳情况和理由向其他公众公开。

    （3）风险评估。在风险社会的大背景下，政府越来越多地意识到了行政决策风险评估的重要性。因此，不少地方政府都将风险评估列为了重大行政决策的必经程序。风险评估的方式或者手段可能涵盖以上参与方式的一种或者几种，但是最终都会形成风险评估报告。该报告显然属于决策公开的内容。

    4.决策论证议定阶段。当前面所有的环节和程序都走完以后，就进入了决策的最后论证和议定阶段。决策机关应当结合公众的意见，包括专家意见和风险评估结论，对决策草案进行相应的修订、调整，在取得利益平衡的情况下确定最终的决策方案。该方案应该是前面所有信息、意见、过程和最终措施、计划的综合反映和体现。这一阶段不仅要公开结论，更要披露决策机关对各方意见的采纳情况及其理由。

    5.决策后评估阶段。行政决策最终形成的是一个方案，该方案还需要通过后续的若干甚至一系列行为去实施。实施的过程既是执行决策的过程，更是检视和评估决策科学性与合理性的过程。在实施的过程中，若发现决策措施偏离或者无法实现预定的目标，则应当及时对决策方案进行修正，甚至中止、中断决策的实施，或者宣告决策终结。行政决策实施过程中的变动往往会对目标群体和利害关系人的生活带来较大的影响。因此，决策实施过程中的评估信息、决策实施中方案调整的信息以及对错误决策失败责任追究的信息都应当及时向公众公开。

    （二）决策公开的例外

    任何公开都有例外。哪些信息可以作为公开的例外？在这一点上，决策公开和政府信息公开有着不少相同之处。目前，无论是学界还是实务界，基本都公认国家秘密、商业秘密和个人隐私属于公开的例外事项。其中，国家秘密不得公开，商业秘密和个人隐私可以免予公开。这三类信息也属于决策公开的例外。

    但是，就决策公开而言，还有一项可以免予公开的信息，即决策过程中的内部讨论信息。在行政决策的过程中，决策机关或者相关机构的人员必然会就决策事项进行讨论。这种讨论类似于司法实践中合议庭对案件的合议，合议庭每个成员都可以对案件的事实认定和法律适用等问题发表自己的意见，每个人的观点都会被记录在案，并由法院归档保存。如果众人的意见不一致，最终会按照多数人的意见形成结论性意见。但是，未被采纳的少数审判人员的意见并不会体现在裁判文书里，也不会对当事人公布。

    笔者认为在行政决策过程中形成的反映内部讨论过程，特别是各种意见和想法的文件可以免予公开。之所以设计这种豁免，是因为自由和坦率的内部讨论有益于形成更加科学的决策。如果决策机关的工作人员和相关机构的顾问、专家等担心内部辩论情况及初步想法和意见可能要公开并受到公众质疑时，出于自我保护的考虑，讨论就可能不会完全坦诚。更何况，内部讨论意见并非最终的决策意见，甚至连决策草案都不是，即便公布也会让公众无所适从，反倒可能引起公众因未成定论的想法而造成的思想混乱。因此，对于决策过程中的内部讨论信息，可以免予公开。当然，需要注意两点：第一，此部分免予公开的信息属于酌情豁免，即可由决策机关根据具体情况进行权衡之后决定是否公开。第二，虽可免予公开，但不能免予记录。对每个参与讨论者的意见和观点均应如实记录并留档保存，这既是基于以后决策评估和问责的需要，也能促使讨论者慎重发表意见。当然，在内部讨论形成统一意见后，统一的意见以及理由不属于决策公开豁免的范畴。

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