在国际海事法中船旗国对其所属船舶的管辖权一直占据着中心地位，国家不仅可以自由地授予船舶国籍、对其所属的船舶进行登记管理、决定船舶的安全航行标准，而且船旗国在其所属船舶公海上或其他国家航行时，能在许多问题上对其所属船舶进行“长臂管辖”。自二战以后，随着方便旗的泛滥和海事活动的复杂性，“船旗国中心主义”在许多方面遭到了冲击，国际海事管辖权逐渐以船旗国为中心向其他相关国家和国际组织发生偏移。

    一、船旗国中心主义在登记管理上面临的冲击

    在国际法上船舶只有在一个国家进行登记才能进行航行，如果船舶未进行登记，船舶则难以进出相关国家的港口，甚至有被没收的危险。例如我国《海上交通安全法》第5条规定：“船舶必须持有船舶国籍证书或船舶执照。”在登记选择问题上，国家和船东对登记问题都有一定的选择权。在国际法上，如何制定本国的登记政策是各国的内部的主权事务，国际法一般不对各国的船舶登记法进行干预。《1958年日内瓦公海公约》第5条第1款规定：“每个国家应确定对船舶给予其国籍、船舶在其领土内登记以及船舶悬挂本国旗帜的权利的条件。船舶具有被授权悬挂其旗帜的国家的国籍。国家和船舶之间必须具有真正的联系，特别是，一国必须对悬挂其国旗的船舶有效地行使行政、技术和社会问题上的管辖和控制。”《联合国海洋法公约》第91条也做了相同的规定。虽然该条确定了船舶与船旗国之间应该具有“真实联系”，但“真实联系”的标准却并没有确立。相关国家实践中也承认各国有权自行规定其登记标准，正如美国最高法院在Lauritzen v.Larsen一案的判决中指出：“每个国家都有权决定它授予商船国籍的条件，并借此获得相关的管辖权和承担相应的责任。”[1]过去本国船东必须在本国登记，如英国1660年《航海法》及1894年的《商船法》都有这样的要求，但这一情况随着1989年《商船法》的通过而得到了根本性改变，[2]我国对本国船东是否选择在中国进行登记同样没有强制性要求，船东一般都可以自由选择船旗国。

    （一）开放登记与封闭登记的分野

    由于国家采用何种登记制度是一国的内政，各国自行决定其登记条件，根据船舶登记要求的宽严程度不同可以分为“开放登记”（Open Registry）和“封闭登记”（Closed Registry）。

    “开放登记”又称方便旗制度（Flag of Convenience），实行“开放登记”的国家往往对申请登记的船舶及船东要求较为宽松，一般而言，“只要船舶符合这些开放登记国对船龄和技术标准的要求，任何人都可以在这些国家登记船舶”，[3]实行开放登记的国家有巴拿马、利比里亚等国。目前在巴拿马登记的船队已占世界商船总吨位的20%，巴拿马是世界上最大的登记国，同时也是为国际海事组织支付财政预算最多的国家。[4]在巴拿马的登记制度中规定，[5]任何个人或公司不论其国籍如何，都可以在巴拿马进行船舶登记。不仅如此，法律对申请在巴拿马进行登记的船舶没有船型和吨位的限制，即使是对超过20年船龄的船舶申请的临时登记，只要在临时登记后的6个月内接受检查即可。此外巴拿马还允许外国船舶进行双重登记，即使是在其他国家已经登记的船舶还可以在巴拿马进行再登记，但是想在巴拿马进行双重登记的船舶必须持有不少于2年的租约。

    “封闭登记”是指对登记船舶具有严格要求的登记制度，实行封闭登记的国家往往强调船舶与登记国之间具有“真实联系”才能进行登记，并且登记国对船舶船龄、船舶所有人国籍、船员国籍等方面都有严格的要求，大部分国家实行的是“封闭登记”制度。我国实行的也是“封闭登记”制度，《中华人民共和国船舶登记条例》第2条明确规定了这说明对申请在我国进行的登记的商船必须有资本要求，而且在雇佣船员方面我国也要求具有我国国籍的船舶一般应该雇佣中国籍船员。美国实行的也是封闭登记制度，甚至比中国更加严格，能在美国登记的船舶必须为美国国民或美国国民绝对控股的公司所有，在美国登记的渔船要求美国国民或满足条件的公司必须持有75%以上的股份，并且该渔船必须在美国建造。[6]

    （二）方便旗盛行的原因和不利影响

    方便旗船籍产生于20世纪20年代，并在“二战”后得到迅速发展，成为国际海运业的一种潮流，据联合国贸易与发展会议在2008年的海事报告显示，目前有三分之一的船舶登记在方便旗国家，尤其是一些航运大国的船东更是倾向于在方便旗国家登记，例如希腊是世界控制船舶资本最多的国家，但有68%的希腊船舶选择在外国登记。[7]方便旗盛行的原因在于：1.发展本国船队的需求。发展中国家船队在发展本国船队上一直处于劣势地位，发展中国家无法向发达国家那样给予本国船队以高额的船舶补贴以维持船舶运营，[8]而且发展中国家缺乏足够的资本和技术来扩建船队。实行方便旗制度能够吸引外国船东到本国注册，能够在无法投入船舶资本的同时快速建立自己的船队。2.扩大外汇收入的需求。许多实行方便旗的国家把船舶登记看做一种商业行为，并为此制定了较为宽松的船舶登记政策和优惠的税收政策吸引外国船舶前往登记，以收取可观的登记费和税金，扩大其外汇收入的来源，巴拿马、利比里亚都是如此。3.降低成本的需求。船东选择在方便旗国家进行登记能够大幅度降低运营成本，不仅方便旗国家税率较低，而且在方便旗国家对雇佣船员没有国籍限制，这样船东能够以较低的工资使用发展中国家的船员。登记在方便旗国的船舶在同等条件下与其他国家的船舶相比，成本优势极为明显，如果船舶选择在中国进行登记，除了要负担国内各类特殊税种，如城建税、教育附加费、车船使用税以外，所得税税率更高达33%。而对于在境外经营的航运企业而言，例如在巴拿马注册一家公司其船舶悬挂巴拿马旗，只需每年缴纳3000美元的管理费用，香港航运业的利得税税率仅为16.5%。境内的航运企业根本无法在平等的环境下与境外的企业进行公平的竞争。[9]4.继续运行的需求。许多在方便旗国家登记的船东往往是为了规避本国严苛的法律经营限制，例如方便旗起始于美国的游轮经营者首先在“禁酒年代”使用巴拿马旗，随即出现了巴利洪登记制度（PanLiHon），即巴拿马、利比里亚和洪都拉斯的开放登记制度。[10]现在登记在方便旗国家的船舶许多都无法达到发达国家的安全运营标准，为了继续运营，船东也会选择在方便旗国家进行登记。

    方便旗的盛行也给航运秩序造成了许多不利影响：1.船员的权利无法得到保障。实行开放登记的国家往往没有成熟的劳动法律体系，一旦适用方便旗国家的法律解决争端，则会造成船员索赔的困难，而且在方便国家注册的船舶公司多为“单船公司”和“空壳公司”，造成船东违约时船员也无法正常索赔。2.船舶事故率高，航行安全没有保障。由于许多在方便旗登记的船舶往往是老旧的船舶，方便旗国家在对船舶技术状态和船员管理方面的监管并不严格，致使在方便旗国家登记的船舶事故率远高于其他国家。3.加剧船舶间的不平等竞争，扰乱正常的航运秩序。由于方便旗国家登记的船舶能够大幅度地减少税费和工资的开支，在同等条件下方便旗国登记的船舶其竞争优势极为明显，但是方便旗国是通过降低本国登记条件和牺牲税收收入为代价来吸引外国船东来本国登记的，如果各国竞相采用这种制度，会造成各国整体税收和法制环境的恶化，而且这也是一种变相的政府补贴行为。此外方便旗国运输的货源许多来源于发展中国家，某种程度上也阻碍了发展中国家船队的建设和发展。4.无法对船舶进行有效监管。由于方便旗国家与船舶之间并无“真实联系”，国家对船东资本、船舶的安全性能和船员的素质都不能进行有效的监管，造成了对方便旗船监管的真空。方便旗船真正船东一般只是将在方便船籍国设立的一个无资金信誉的“皮包公司”进行所有权登记，而其自己的资产却在国外登记，这为船东的违法经营和海上犯罪行为创造了条件。

    （三）船旗国中心主义在登记和管理方面的偏移

    事实上国际社会已经认识到方便旗所带来的问题，相关国际组织和国际公约对船旗国在登记和管理船舶方面的专属管辖权已经进行了相应的规制：

    1.强化船旗国的登记条件和监管标准。虽然联合国海洋法公约中要求船舶与船籍之间必须具有真实联系，但真实联系的标准却没有随之确立起来，这种状况在《联合国船舶登记条件公约》（简称登记公约）的通过得到了一定程度的改善，登记公约在1986年通过，首次确立了真实联系的标准。[11]登记公约中的第8、9、10条是整个公约的核心，它强调船旗国须在其法律和规章中，对悬挂其国旗的船舶的所有权、船员、和财务责任等方面强化管理，以落实“真实联系”的标准。虽然登记公约进一步细化了船舶登记的标准，但“该公约并不能让所有人满意。它是考虑了不同方便旗国家的条件后妥协的产物。一些人批评公约并没有改变船旗国的管辖权。而另一些人则将公约视为限制方便旗所带来的副作用的一个进步。”[12]遗憾的是，登记公约至今没有生效。

    2.强化港口国的控制权。在国际法上，不止是船旗国对船舶具有管辖权，港口国也能对进入本国港口的外国船舶行使一定的管辖权，“在国际法上公认的是，除了少数例外，一旦船舶进入港口，则不论船舶为何种种类都需要遵守沿海国关于雇佣的规定和进人内水时的相关许可程序。”[13]《1974年国际海上人命安全公约》已经授予港口国对进出其港口外国船舶有一定的检查权和非惩罚性的扣留权，一些国家和地区已经开始了强化港口国的监管标准的立法，例如在欧共体发布93/75/EEC指令要求进出欧共体港口的一些油船必须遵守最低标准，在英国，位于南安普顿的海事安全局每年会对进出英国港口的至少25%以上的外国船舶检查其安全和防污证书。[14]

    3.强化船员的福利保障和合格船员的标准。由于方便旗国无法为船员的权利提供完善的保障，也不能控制船舶雇佣不合格船员，国际社会有必要在船员雇佣方面进行新的统一。在2006年2月第94届国际劳工大会上，国际劳工组织通过了《海事劳工公约》，使全球海员劳动和社会保护有了新的国际标准，目前公约已经开放给各成员国签字。该公约涵盖了海员就业条件、上船工作最低要求、船上设施、海员社会保障等方面的内容，较为全面地规范了船员的权利和义务，尤其值得注意的是公约在两方面强化了执行标准：[15]第一是建立由成员国、船员代表和船东代表三方组成的委员会来监督公约的执行；第二是强化港口国的检查权，并禁止成员国照顾方便旗国家。

    二、船旗国中心主义在船舶污染控制上面临的冲击

    自20世纪50年代以来，随着船舶数量的增长和油类、化工产品海运量的增加，船舶污染已成为海洋污染的五大污染源之一，船舶对海洋的污染包括船舶逸漏和船舶行驶中排放的污染物。在防治船舶污染的过程中，由于船旗国与沿海国利益的差别，船舶防污管辖权一直是各国争执最激烈的问题。目前争论的焦点在于，鉴于海洋防污的现实紧迫性，传统的船旗国管辖权是否需要做出调整，以及是否应该扩充沿海国的防污管辖权，这场争执从20世纪50年代开始到1982年《联合国海洋法公约》的签署才告一段落，但如何科学地分配各国的海事防污管辖权却一直存在争议。

    （一）船旗国防污管辖权的弊端

    为了保障航行自由，船舶一直享有无害通过权，除非船舶危害当地的良好秩序和安全，否则沿海国不得对船舶进行干预。船舶甚至被认为国家的浮动领土，“浮动主权说”认为，“船舶被视为国家领土的延伸，是广义的国家领土。一主权国家可以在船舶上行使国家主权，包括平等权、管辖权、独立权、自卫权等。”[16]《联合国海洋法公约》也肯定了船旗国防污管辖权的首要地位，第217条规定：“各国应确保悬挂其旗帜或在其国内登记的船只，遵守为防止、减少和控制来自船只的海洋环境污染而通过主管国际组织或一般外交会议制订的可适用的国际规则和标准以及各该国按照本公约制定的法律和规章，并应为此制定法律和规章和采取其他必要措施，以实施这种规则、标准、法律和规章。”但是由此带来的问题是，是否只有船旗国才能对船舶的污染进行管辖。

    由于近年来海洋污染的加剧及国际海洋环保事业的发展，仅由船旗国对船舶污染进行控制变得越来越不合理，这种不合理表现在：首先，由船旗国对船舶污染进行控制在许多情况下是不现实的。许多船旗国可能没有能力对自己登记的船舶进行监控，尤其是那些实行“方便旗”的国家；由于被污染的海域不是船旗国，船旗国可能不愿对其船舶进行监控；船旗国可能离船舶太远，而不能在船舶即将造成环境灾害时进行及时干预。其次，船舶污染是危害国际社会共同利益的行为，将船舶污染的管辖权局限于船旗国会导致国际海洋环保的“地方化”。这种不合理终于催生出国际法的一系列变化，这种变化在近年所签订的一系列国际海洋防污公约中得到体现和发展，并相应的扩充了沿海国的防污管辖权。

    （二）沿海国和港口国船舶防污管辖权的扩张

    为了控制海上油污对海洋的危害，国际社会曾于1954年签订《国际防止海洋油污公约》。这是当代第一个国际海洋防污公约，该公约几乎完全秉承了船旗国管辖的理念。公约第10条第1款规定，“不论所断定的违章行为发生在何处，任何缔约国政府可向缔约的船旗国提供有关该船违反本公约规定的任何书面详情”。这说明沿海国只有向船旗国提供情况的权利。该公约第6条与第10条第2款还规定只有船旗国才能对违章船只提起诉讼，并且在审讯时应该适用船旗国法律。该公约中只给予港口国一定的检查权，这种检查权限于检查船舶油类记录是否满足公约标准。

    这种情况在1967年Torry Canyon号油轮污染事件后发生了根本性的转变，利比里亚籍油轮Tony Can-yon号在最后的航行中运载了12万吨原油，它在途经锡利群岛时触礁，几千吨原油随之溢出，造成英国100公里海岸线和法国80公里海岸线被污染，为了减轻污染对海洋的损害，英国派出飞机对Torry Canyon号的残骸进行轰炸，并点燃了船上剩余的4万吨原油，以求缩小污染规模。[17]由该事件所带来的争议是，英国在轰炸Torry Canyon号油轮时并没有取得船旗国利比里亚的同意，虽然此举违反了船旗国的专属管辖权，但国际社会予以默许。但这次事件暴露了国际海洋防污体制的不合理性。导致了1969年《国际干预公海油污事件公约》的签订。该公约是第一个规定沿海国为了防污目的可在公海上对他国船舶采取干预措施的国际协定，在该公约中第一条规定，“各缔约国可在公海采取必要的措施，以防止、减轻或消除由于海上事故或与之有关利益带来的严重或紧迫的危险。”这象征着沿海国管辖权的扩大化趋势。

    随后在1973年《国际防止船舶污染公约》中肯定了如遇船舶有违章情事，不论船旗国或沿海国，对违章船舶有处罚权。但是公约在沿海国在其管辖的水域内，是否可对外国船舶执行较国际公约规定更严格的标准，未达成一致，最终由于美国等国的反对，而没有将其写入。[18]在其1978年议定书中还特别对于船舶的检查及验证作出了较为严格的规定，但应由船旗国执行。

    作为国际海洋法的宪章，《联合国海洋法公约》总结了自1954年《国际防止海洋油污公约》签订以来的经验和教训，较为完整的规定了沿海国的防污管辖权。海洋法公约的发展在于：1.公约肯定了沿海国有权制订防止船舶污染的法规。公约第12条规定：“沿海国在其控制的领海内行使主权，可制定法律和规章，以防止、减少、控制外国船只，包括行使无害通过权的船只对海洋的污染。”这种污染包括油类、油污废物和其他有毒物质，但是沿海国不得对外国过境船舶的设计、建造等做出立法要求。2.公约将一定程度上将沿海国的防污权扩展到了专属经济区。由于船舶在航行中会影响专属经济区的环境，进而对沿海国的经济权利造成影响，因此公约第21条第6款（b）规定，“如果第一款所指的国际规则和标准不足以适应特殊情况，又如果沿海国有合理根据认为其专属经济区某一明确划定的特殊区域，因为其海洋学和生态条件有关的公认的技术理由，以及该区域的利用或资源的保护及其在航运上的特殊性质，要求采取防备船只的污染的特别强制性措施”，该沿海国可以实施通过国际组织认可的航行标准。3.公约对船旗国、沿海国及港口国的防污管辖权进行了分配。其中船旗国是防污的主要执行者，可对悬挂其旗帜的船舶进行完全的防污控制；沿海国可对影响其水域环境的船舶进行司法诉讼、扣押、检查等措施；港口国可对违反公海上规章的船舶进行司法诉讼，但船舶必须自愿停靠在该港口，港口国也可以对影响其环境的船舶进行诉讼，并有义务协助船旗国或受害国对违章船只进行诉讼。

    （三）对船舶防污管辖权的再认识

    首先，对船舶防污管辖权的争议贯穿着航运国与沿海国之间的斗争与妥协，防污管辖权的变化反映了船旗国与沿海国权力的此消彼长。这种斗争一定意义上是属地管辖权与属人管辖权的斗争，属地管辖权是指国家对其领地上的一切人和物所行使的管辖权，沿海国的防污管辖权是以其管辖水域为依据的，属于属地管辖权的一种；[19]属人管辖权是指国家对本国国民的管辖权，虽然船舶被称为“浮动领土”，但它并不是真正的国家领土，相反，由于船舶具有“拟人化”的特征，[20]对船舶的管辖更多地具有属人管辖的色彩，最终，向国际法的普遍规定那样一属地管辖权是优越权，拥有属地管辖权的沿海国防污管辖权逐渐出现了扩大化的趋势。

    其次，防污管辖权的争议反映了航行自由原则与环境保护两种利益的平衡。法律的制定和执行离不开利益的平衡与选择，尤其是当两种利益相冲突时，就必须确立利益间的优先等级。在近代以前，由于人类开发利用海洋能力的局限，人类对海洋的污染和破坏并不严重，因此时代的主题不是保障海洋环境而是尽可能的保护航运自由，促进人类的交往；但是自近代以后，随着海洋环境污染的日趋严重，必须对航海自由做出必要的限制，这种限制不是为了阻碍航行自由，而是为了在航行自由的同时兼顾海洋环境的保护，确定船舶污染的最低标准，因此在航行自由与环境保护的利益权衡中，环境保护得到了应有的重视，航行自由也得到了相应的限制。

    再次，从《国际防止海上油污公约》的签订到《联合国海洋法公约》的签订，反映了沿海国的防污管辖权的扩大化趋势。从海洋环境保护的要求而言，沿海国防污管辖权的扩大化具有充分的依据。与所有公共产品的保护一样，海洋环境的保护也必须要找到合适的“监护人”，如何选择监护人关系到海洋环境保护的成效。选择船旗国作为监督主体在许多情形下是不合适的，由于船旗国不是海洋污染的直接受害者，船旗国在保护海洋环境保护中很难有足够的动力去执行严格的环境标准，而且方便旗国家没有能力对其船舶进行防污监管；而选择沿海国作为监督主体也许更具有实际意义，由于海洋的污染关系到沿海国人民的健康、关系到当地渔业和旅游业的兴衰，沿海国显然更适合作海洋环境保护的监护人。

    最后，沿海国防污管辖权的扩大是对船旗国防污管辖权的必要补充。沿海国的防污管辖权的扩大，并不能动摇船旗国在防治船舶污染上的首要地位。船旗国在建造船舶的防污控制上仍然享有主导权，而且由沿海国完全接管船旗国的污染管辖权是不现实的，许多沿海国的防污标准并不统一，而且国际法上还有公海污染的防治问题。此外应该注意的是，国际社会有必要在船舶污染控制上进一步推动相关国际规则的统一，虽然联合国海洋法公约提出了要建立防止海洋污染的“一般接受之国际规则与标准”，但由于各项相关条约并没有得到国际社会的普遍接受，因此联合国海洋法公约框架下存在“参考适用法则”。[21]如何确立普遍的防污标准，依然需要国际社会共同努力，事实上国际海事组织通过制定《国际海上人命安全公约》和《国际船舶安全运营和防止污染管理规则》等国际公约，已经在相当程度上推进了国际船舶污染防控制度的统一化。

    三、船旗国中心主义在治安管辖权上面临的冲击

    （一）公海自由的兴起与船旗国对其船只的治安管辖权

    自1609年荷兰著名国际法学家格老秀斯在《海洋自由论》中提出公海自由原则以来，公海自由原则就成了建构海洋法的基石，《公海条约》和《联合国海洋法公约》都肯定了公海自由原则在海洋法的核心地位。公海自由原则是指，公海是所有国家共有的，任何国家不得声明将公海的任何部分置于其领土主权的支配之下。公海自由原则的依据在于：首先，“海洋不能成为国家的财产，因为海洋是不能通过占领而被占有的，从而海洋在本质上是不受任何国家国家主权控制的。”[22]其次，公海自由原则对于维持国际交往具有重要的意义。由于海洋一直以来都是货物和人员流动的主要通道，在资本主义发展的初期，海洋还是国家与其海外殖民地联系的主要途径，公海自由原则能够保证货物和人员在不受国家主权的干预之下自由流动，从而促进国际贸易的繁荣。

    为了保持公海最大限度的自由，与之相对应的是船旗国在公海上对本国船舶的专属管辖权，包括登临检查权。《联合国海洋法公约》在公海船舶管辖权的问题上也规定了船旗国的专属管辖权，第92条第1款规定：“船舶航行应仅悬挂一国的旗帜，而且除国际条约或本公约明文规定的例外情形外，船旗国对其在公海上航行的船舶具有专属的管辖权”。根据《联合国海洋法公约》和《公海公约》的规定，在常规状况下，一国军舰不得对另一国商船进行登临检查，除非被登临的商船有正当理由被怀疑从事以下行为：（1）海盗行为；（2）贩卖奴隶行为；（3）拒不展示国旗的行为；（4）无国籍；（5）进行非法广播的行为。

    （二）打击海盗时对船旗国治安管辖权的冲击

    尽管人类社会已经步入了21世纪，但海盗问题并没有得到根除，甚至在近年来有愈演愈烈的趋势。许多国际重要航道上都有海盗的踪迹，不仅一些重要的国际海峡如马六甲海峡频繁有海盗出没，而且在一些南美国家的港口内也时常出现海盗袭击。[23]特别是在索马里海域，由于索马里的政局已经陷入混乱，索马里海域已经成为世界上最危险的海域之一。

    为了应对海盗对航运的破坏，国际法将海盗行为置于普遍管辖权之下，在《联合国海洋法公约》第101条和《公海公约》第15条中规定，受各国普遍管辖的海盗罪的范围包括：“（a）私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为：（1）在公海上对另一船舶或飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物；（2）在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物；（b）明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实，而自愿参加其活动的任何行为；（c）教唆或故意便利（a）或（b）项所述行为的任何行为”。

    尽管海洋法公约肯定了各国对海盗罪的普遍管辖权，但海洋法公约所规定的普遍管辖权在适用范围上存在着重大的缺陷，这些缺陷包括：1.海洋法公约将海盗罪仅限于私人目的的犯罪，造成了许多带有政治性目的的海盗行为不适用于海盗罪，为政治性的海盗活动创造了免责的空间。2.海洋法公约第101条将海盗罪仅限于船舶或航空器之间的劫掠行为，排除了非通过船舶或航空器的劫掠行为。[24]由101条带来的争议是船员或乘客的叛变行为，及岸上发动的海盗行为是否属于海盗罪的范围。实际上国际社会已经普遍承认船员或乘客的叛变行为属于海盗行为。3.海洋法公约将海盗罪仅限于公海与任何国家管辖权之外的水域。由于国家管辖的水域在各国的主权范围之内，因此在海洋法公约排除了各国管辖水域内海盗罪的适用，这造成的问题是当一些国家无法在自己水域内控制海盗犯罪时，国际社会无法为进出该国水域的商船提供必要的保护，索马里和马六甲海峡即是如此，现今国际社会仍然面临着如何合法地在他国管辖的危险水域内打击海盗的问题。

    但是这一情况随着索马里海盗的出现而迎来可转机，为保证国际航运的安全，联合国安理会2008年6月通过第1816号决议，授权外国军队经索马里政府同意后进入索马里领海打击海盗及海上武装抢劫活动，授权有效期为6个月。此后，安理会又先后通过了第1838号、第1846号和第1851号决议，呼吁关心海上活动安全的国家积极参与打击索马里海盗的行动。尤其是在第1851号决议中授权有关国家和国际组织在12个月内可以在索马里境内“采取一切必要的适当措施，制止海盗行为和海上武装抢劫行为”。索马里过渡政府也认可了国际社会在其海域内打击海盗的合法性。这一系列行动对国际法产生了深远的影响，如果以此为契机进一步扩大海盗罪的范围，将会冲击船旗国对其所属船只的治安管辖权。

    （三）打击海上恐怖主义时对船旗国治安管辖权的冲击

    自“9·11”事件后，恐怖活动日益猖獗，海上运输正成为恐怖分子的新目标。海上恐怖主义是指：“旨在引起公众恐慌或胁迫政府而从事的危及国际海运安全或利用国际海运危害国家安全的行为。”[25]面对海上恐怖主义的威胁，国际海事组织除了在《2002年国际海上人命安全公约》和《2004年国际船舶和港口设施保安规》中提出了新的船舶安保要求外，还对《制止危及海上航行安全非法行为公约》（Convention on the Suppres-sion of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation，简称SUA公约）第8条作了重大修订，为登临权提供了三种可能：第一、取得船旗国的临时性同意，这种同意是“逐案（case by case）”进行的；第二、双方签定其他条约，得到对方的授权；第三、登临国在向国际海事组织通报后四小时内没有得到船旗国的明确答复，从而推定得到船旗国的同意。

    此外，在美国的倡导下，防扩散安全倡议（Proliferation Security Initiative，简称PSI）也被积极推行。PSI是2003年美国总统布什发起的，旨在防止船舶运送大规模杀伤性武器及其配件的国际合作计划。[26]PSI最初有10个国家参加，目前已扩展到86个国家。PSI是非正式的协定，参加国主要通过四种手段来防止大规模杀伤性武器的扩散：[27]（1）参加国同意审查自己相关的法律机关以保证能有效地采取行动；（2）参加国同意对各自国家商船的登临权；（3）参加国同意以条约的方式来解决问题，如登临权；（4）对船舶采取必要的禁令。PSI最有实质意义的措施是加强了美国在公海上对外国船舶的登临检查，目前一些实行方便旗的国家如巴拿马、蒙古、利比亚等已经与美国达成了双边协议，允许美国对悬挂其旗帜的船舶进行登临检查。PSI的通过和SUA公约的修订在一定程度上反映了船旗国的治安管辖权在向其他国家让渡。

    四、结语

    由于船旗国专属管辖权的弊端，船旗国中心主义在国际海事管辖权中开始发生偏移。这种偏移很大程度上是由于方便旗的盛行所造成的，正如Awni Behnam所言，“方便旗所带来的重大争议已经在一系列事件中得到警示，它经常与船舶失事、故意弃船、海事欺诈、虐待海员、违章载货和环境灾害相连。这些事件清楚地说明当船东与船旗国只有名义上的联系时会带来多么突出的问题。”[28]为了克服船旗国专属管辖权的“管理赤字”（Governance Deficit），国际社会有必要从其他方面对船舶加强监管。船旗国中心主义的偏移表现为船旗国管辖权中的一部分向其他国家和国际组织让渡。在船舶登记和管理方面，国际社会已经开始要求船旗国加强船舶的登记监管，强化船舶与船旗国之间的真实联系；在船舶污染防治方面，港口国和沿海国的防污管辖权出现了扩大化的趋势；在对公海航行制度方面，船旗国对船舶的专属管辖权也开始出现更多的例外。船旗国中心主义的偏移并不意味着船旗国管辖权的终结，船旗国管辖权依然在船舶管辖上占据首要地位。其他国家和国际组织对船舶管辖权的扩张并不是要完全取代船旗国的管辖权，它意味着当船舶在行驶中影响到其他国家的利益时，其他国家应该享有相关的决策权和控制权。即使是对船旗国管辖权批评得最为激烈的学者也承认，沿海国等国家的管辖权仅仅是对船旗国管辖权的必要补充。

文章来源：http://article.chinalawinfo.com