2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“自贸区”）正式揭牌，掀开了中国改革开放的新一页。为充分发挥检察机关服务保障自贸区建设国际化、法治化营商环境的职能作用，上海市人民检察院派驻中国（上海）自由贸易试验区检察室（以下简称“自贸区检察室”）于2013年11月5日挂牌成立。与自贸区建设一样，自贸区检察工作尚无先例可循，如何更新传统的检察执法理念、改进和探索检察工作机制、培养和打造专业化检察队伍，以期与自贸区建设所需的“国际化、法治化营商环境”要求相匹配，并为今后国内其他自贸区内检察工作提供可推广、可复制的经验，是当前亟需解决的重要问题。

    一、自贸区成立前后该区域内检察业务发展变化

    （一）自贸区成立前三年该区域内检察业务概况

    1.刑事检察业务情况。从案件数量看，近三年来该区域内提请批捕案件维持在年均33件左右，而移送起诉案件年均约为77件，数量较为平稳。其中2012年间，由于公安机关开展“清网行动”、“经侦破案会战”等行动，区域内刑事案件数量上升较明显，尤其是移送起诉案件数量增长了近一倍。从所涉罪名分布看，案件主要集中在盗窃、故意伤害、寻衅滋事、掩饰隐瞒犯罪所得、职务侵占以及诈骗类犯罪等，尤其是盗窃、诈骗等传统侵财类案件占据了80%以上比例。由此可见，区域内多发罪名与其他区域差别不大，尚未表现出金融、投资、贸易方面犯罪聚集的特征。

    2.职务犯罪侦办情况。据统计，2010年1月至2013年9月自贸区成立期间，共查办涉及自贸区（彼时为综合保税区）的职务犯罪案件总计10件10人次，其中受贿6件，行贿2件，滥用职权2件，单位行贿与挪用公款各1件。从犯罪主体的职业看，涉及交警的有5件5人次（含一名协管员），涉及海关的有2件2人次，涉及外高桥功能区管委会的1件1人次，涉及相关物流公司（行贿罪）的2件2人次。职务犯罪的案发情况也无明显区域特征，未体现明显的预期特点，如金融领域职务犯罪多发等。

    （二）自贸区成立后至今主要刑事检察业务概况

    2013年10月自贸区正式成立至2014年1月13日，上海市浦东新区检察院共受理涉及自贸区提请批捕案件6件7人，受理移送起诉案件12件16人，共计16个案件。其中属于金融诈骗罪的有7起，占43.8%；属于侵犯财产罪的有4起，占25%；侵犯知识产权罪有2起，占12.5%；伪造、买卖国家机关公文案2起、开设赌场案1起。

    二、自贸区成立对检察工作的要求

    要建成具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法治环境规范的自贸区，离不开公平公正且符合国际通行规则的法治化营商环境，这对检察执法和服务保障工作提出了新的要求。

    （一）检察执法理念：从惩治打击到服务保障

    自贸区建设初期需要检察机关淡化打击、惩治理念，强化服务保障功能。改革创新是自贸试验区建设的主旋律，检察执法办案中，要科学把握好依法惩治违法犯罪和全力支持改革的关系，从宽容谦抑的检察执法理念出发，严格把握办案尺度，正确界定适用刑事法律调整的执法边界，正确区分工作探索中的失误与失职渎职等执法界限，为自贸区有效形成鼓励创新、支持改革的环境氛围提供帮助。

    自贸区是新时期我国加快政府职能转变、探索管理模式创新、促进贸易投资便利化的改革试验田，承担着先行先试、积累经验的历史使命。改革必然有代价，试验必然有风险，检察机关应正确认识和定位自贸区建设中的检察职能，以服务大局为中心，淡化打击惩治色彩，强化犯罪预防、通过检察建议等方式参与社会治安综合治理。鉴于自贸区内法律法规的变化，检察机关应正确区分国家工作人员工作探索中的失误与滥用职权及玩忽职守的界限，正确区分执行政策偏差与钻改革空子实施犯罪的界限，在防止区域性、系统性风险的前提下对技术操作层面的试错行为持宽容态度。

    （二）检察执法水平：专业化、国际化

    自贸区投资、贸易、金融等领域相关法律法规的变化对检察执法专业化提出了更高要求。目前，自贸区已暂停实施外资企业法等法律及与之相关的行政法规、规章，同时中国人民银行、国家工商总局等各部门相继出台了配合自贸区建设的相关规定。自贸区内外法律适用有别的现状将影响相关犯罪的认定。一方面，自贸区内改革初期传统的盗窃、故意伤害等犯罪仍将多发；另一方面，随着政策的不断放开，在构建高效自由的贸易、投资机制过程中极有可能伴随着相关新型犯罪。同时，新型走私、骗取出口退税、洗钱、侵犯知识产权等犯罪也将不断衍生新形态，这对检察机关执法办案专业化提出更高要求。

    自贸区外国人和外资企业及其相关案件的大量存在对检察机关执法办案国际化提出新要求。自贸区内企业中70%是外商投资企业，促进资本引进来、走出去，拓展离岸业务、人民币跨境使用等国际商事活动是自贸区建设的重要任务之一，由此引发的涉外犯罪也值得关注。刑事检察方面，自修改后刑诉法将涉外刑事案件的办理下放到基层检察院以来，经过一年多的探索总结，上海检察机关办理涉外刑事案件已经有了一定经验，然而对如此集中且夹杂专业犯罪的涉外刑事案件，如何应对尚待总结。民事行政检察方面，中外法律适用及国际条约、国际惯例、贸易规则的分析，也对检察机关法律监督能力提出了新要求

    （三）检察执法效果：法律效果与社会效果的统一

    一方面，自贸区检察执法应注重法律效果，树立权威公正的司法形象。公正高效的司法保障是新加坡、香港、汉堡等国际知名自由贸易区（港）的共同成功经验。在全世界瞩目聚焦下，自贸区检察执法的任何一举一动都会影响区内外企业乃至国际社会对该区法治环境的认知，进而影响对我们党和政府依法治国的认知。自贸区内检察执法必须坚持以事实为依据、以法律为准绳的首要原则，树立法律的权威和威严。另一方面，自贸区检察执法也应注重社会效果。在为自贸区改革发展提供检察保障的过程中，需要检察机关主动发现问题、善于发现问题，做好风险防范预警，及时为党委、政府、人大的决策和立法提供参考，确保自贸区改革探索在风险可控的前提下顺利推进。

    三、自贸区检察室的职责与定位

    自贸区检察室作为检察机关服务和保障自贸区建设的前沿窗口，被赋予办理自贸区内刑事案件、查处职务犯罪、进行相应法律监督、开展相关领域犯罪预防等检察监督职能。

    （一）刑事检察

    通过重点关注自贸区内发生的具有社会敏感性、钻自贸区改革开放制度创新空子的刑事犯罪案件，建立实施优先、快速、专业办理机制，依法打击走私、洗钱、非法经营、侵犯知识产权犯罪和商业贿赂等破坏社会主义市场经济秩序犯罪的案件，有力维护社会治安和市场经济秩序。

    （二）职务犯罪及重点领域犯罪预防

    着眼自贸试验区跨国公司营运总部等重点建设工程、项目，积极配合自贸试验区相关建设单位，深入开展重大基础实施工程的创“双优”活动。结合执法办案，深入研究分析自贸试验区内职务犯罪以及金融、航运、商贸等领域犯罪的特点和规律，通过开展廉政公益海报巡展、提供金融检察年度白皮书等措施，及时为自贸试验区的法律调整、政策完善和重点工作的推进提供决策参考和检察支持，全力服务保障自贸试验区廉洁政府建设以及金融、航运物流等监管机制建设。

    （三）查办职务犯罪

    严肃查办与自贸试验区建设相关的国家重点投资领域、资金密集行业、重大基础工程以及市场资源配置等过程中的权钱交易和侵犯国有资产等职务犯罪案件，认真查处自贸试验区政府机关、行政执法和公共管理部门等国家工作人员滥用职权、失职渎职等职务犯罪，努力实现反贪、反渎查案的法律、政治和社会效果的有机统一，有力促进和维护廉洁高效的政务环境。

    （四）法律监督

    为自贸区建设营造公平正义的法治环境。要更加突出人权保护意识，切实加强对自贸区公安基层派出所刑事办案规范化监督，积极投入自贸试验区综合执法监管平台建设，及时发现立案监督线索，依法督促行政执法机关加强事中和事后监管，有效提高综合监管能力；积极探索对商事登记制度改革可能引起的行政备案、政府管理部门行使行政处罚权以及政府信息公开引起的行政诉讼案件的检察监督工作，促进政府管理部门依法行政，确保改革创新风险可控。

    （五）法律政策研究

    在自贸试验区高度自由开放的营商环境下，法律法规的适用具有一定的特殊性，检察执法办案工作只有主动适应法律适用的变化，才能更加准确适用法律，产生良好的法治效果。为此，要加大全市检察系统对自贸试验区法律政策研究投入，加强对自贸试验区内刑事民事法律适用的实务性和前瞻性理论研究，为今后检察机关办理自贸区各类刑事案件和加强民事行政检察监督提供实践经验。

    （六）参与自贸区法律法规调整制订活动

    要结合检察执法，不断拓宽法律研究视野，注重将自贸试验区内发现的一类问题、一类案件以及经济社会现象上升到法律规范层面，并通过依托全市检察资源，积极借助外部法律资源和社会资源，建立与专业律师事务所和法律专业研究机构合作机制等途径，充分吸收和运用涉及自贸区建设最新研究成果，及时提出专业性检察意见，为立法机关和有关部门调整制定自贸试验区相关法律法规提供决策参考。

    四、发挥检察职能服务保障自贸区建设的思考

    （一）以国际化、法治化的要求更新检察执法理念

    自贸区改革的核心是市场化、国际化、法治化。市场化取向重新调整了政府与市场的作用和关系，国际化要求相关规则必须实现与国际接轨，而法治化则强调了人权保障和程序正义。

    其一，坚持对各类市场主体平等保护的检察执法理念。按照党的十八届三中全会确定的“坚持和完善基本经济制度”的要求，对外资和非国有资本，坚持规则平等、权利平等及保护平等的原则，通过公正高效的法律监督，督促构建各类资本准入后的有效保护机制，不断激发市场经济活力。检察执法中应力求克服两种错误倾向，减少其不良后果：一是对非国有资本的歧视对待，如刑法中对侵占公司财产的行为根据被侵占公司的性质，分别规定了贪污罪和职务侵占罪，导致同样的侵占公司财产行为发生在国有公司与非国有公司将产生罪与非罪、重罪与轻罪的差异后果。这与其说是强化对国有财产的保护，不如说是对非国有财产的歧视。在刑法尚未作出修改的前提下，检察执法应加大对侵害非国有公司财产行为的打击力度、促使犯罪嫌疑人积极退赔赃款赃物等措施，最大力度实现公私财产的平等保护；二是对外资企业实施的违法犯罪行为予以“超国民待遇”，如基于吸引外资创收征税等原因，对于外商及其投资企业存在的违法犯罪行为不敢查处，或避重就轻，或不了了之，严重损害了司法权威。在外商投资领域不断放开、外资企业不断进入的自贸区，检察执法尤其要避免这种错误倾向。

    其二，突出服务保障的检察执法理念，注重检察监督的建设性。按照自贸试验区建设的总体目标和要求，要在遵循现行法律框架、保证刑事民事办案质量的前提下，更加注重检察执法对自贸区建设的支持和推进作用，更加注重执法办案的政治效果和社会效果，注重强化职务犯罪和金融犯罪等预防工作、监督执法规范引导，促进政府依法行政，确保自贸试验区建设顺利进行。同时，要着眼于自贸区综合监管制度创新建设、与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系建设等事关自贸试验区推进的重大问题开展检察监督，使检察监督职能保持高层面运行，使检察监督职能与自贸试验区改革创新的内在法治需求相契合。在自贸试验区的重点建设环节中涉及的风险防范方面，充分发挥检察机关对一类问题的跟踪调研和司法建议作用，在支持政府机关转变行政管理职能、全力保障自贸试验区建设规范有序进行等更高的工作层面上体现检察监督效能。

    （二）以先行先试的勇气创新检察执法机制

    按照中央关于推进司法体制改革的总体部署，进一步解放思想、更新理念，坚持先行先试，大胆实践，探索建立既适应自贸试验区国际化、法治化要求，又符合司法规律的高效运行的检察工作模式，为今后检察机关服务保障自贸试验区建设的战略拓展形成可推广、可复制的法治保障经验。一方面，整合全市检察资源形成工作合力。在充分发挥市检察院派驻自贸试验区检察室一线能动性的同时，紧紧依托全市检察资源，建立实施办理自贸区重大刑事案件和职务犯罪案件的全市检察系统三级联动办理机制，充分发挥全市检察系统职务犯罪预防、金融检察等专业优势和工作资源，为自贸试验区金融制度、航运、监管制度等的创新提供服务保障。另一方面，积极探索深化业已在上海检察系统试行的主任检察官办案责任制。在原放权至主任检察官层面改革的基础上进一步纵深推进，大胆借鉴国际经验，科学划分检察机关内部执法办案权限，试行以检察官个体为办案（决策）单位，分类设置刑事检察、商事法律监督、行政诉讼法律监督等专业检察官职位，以主任检察官为个体完成职责范围内的检察执法工作，并履行相应的法律监督职能。[1]在自贸区检察室内充分赋予主任检察官责、权、利，促使其能担当先锋、承受压力，勇做先行先试、深化改革的试验者，为全国检察机关探索深化主任检察官办案制度积累实践经验。

    （三）培养打造国际化法治化的检察官队伍

    一方面，要注重检察专门人才来源的广泛性，及时将熟悉了解国际惯例和通行规则、兼通相关专业领域、适应自贸试验区建设的专业人士充实到检察队伍，不断完善检察人员的队伍结构，特别要将具备专业知识、具有办理涉外案件经验、精通外语的检察官充实到直接服务自贸试验区建设的检察官队伍之中；另一方面，要长远设计，加强与高校联手，加快培养通晓国际贸易、金融等相关法律，并善于与国际法律机构沟通的检察专门人才。同时，要重视加强学习国家宏观改革开放政策、司法改革重要决策以及国外自贸区司法保障经验，强化对国际投资、贸易、金融等相关知识的专业化培训，全面带动和提升检察队伍的专业化素质。