行政诉讼是解决行政争议的途径之一。有效解决行政争议是评价国家治理体系健全性的重要指标，也是配置社会冲突管理资源的基本依据。目前行政诉讼案件在整个行政争议中的数量之低下，显示它在解决行政争议中的作用已经降到基本可以忽略不计的程度，所以客观上也需要对行政诉讼在解决行政争议中的作用进行再估价和再确定。行政诉讼在解决行政争议中的作用，在程序上可能表现为当事人是否和如何行使申请权、申诉权、诉愿权和诉讼权，但是首先还是取决于国家对争议解决体系的政策取向和资源配置结构。

    国家的政治意愿在很大程度上决定着行政诉讼在解决行政争议中的作用。行政争议具有公法争议共有的特点，它不像民事争议那样可以通过当事人之间的协商来解决或者进行合法的私力救济。因为民事争议一直被认为是当事人之间的相对性争议，民事侵权行为也不认为具有公法意义上的社会危害性。行政争议则具有社会性公共性集体性政治性等多重性质，它被强制要求按照法定方式处理并禁止私力救济。法定方式的多样性包括政治的、经济的、行政的和法律的诸种救济方式，行政诉讼只是法律救济中的一种方式。这种制度设计的原因，除了行政活动具有法定性这个基本理由以外，行政争议演化为群体性社会冲突的政治风险是一个重要考虑。对行政争议解决手段的选择，首先取决于国家的政治考量和意愿。这种政治意愿的形成，受到社会治理方式、公法权利承认和危机识别能力等若干因素的影响。如果把行政争议引起的法律争议简单地认同为双方的对立，而不认为是当事人公法权利实现的一个程序要素，那么就基本排斥了社会治理的法治取向。如果把个案性的行政争议不加区别地认定为对基本秩序的危害，不但不可能走入社会治理的法治化，而且必将随意地引入危机治理手段。国家治理的法治取向及其对社会成员公法权利的承认是树立司法权威主义、提高行政诉讼作用的前提。

    2012年以来国家在社会治理政策上逐步转向法治，明确要求加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，强调法律及法院在化解社会矛盾和冲突中的权威地位和作用，体现了树立司法权威主义的政治意愿和原则。司法权威主义的意思，是说司法可以为解决行政争议提供最高程度的法律公正和最终形式的法律救济。实现司法权威主义需要很多条件，至少以下两个方面是必不可少的。

    第一，对行政监督体系和权利保护体系的结构性调整。司法权威主义只能是对相关各种公法手段赋予不同效力并形成等级结构的结果。如果通过行政渠道甚至政治干预可以解决行政争议，并且可以得到比行政诉讼更权威的结论和更丰厚的补偿，那么权利人就不情愿甚至愿意完全放弃通过行政诉讼途径主张权利和寻求救济。例如我国依照世界贸易组织相关协议设立了国际贸易行政诉讼或者司法审查专门制度，但是加入世贸组织十几年来却难以发现贸易商利用这一法律途径的案例。在这十几年里中国已经成长为世界第二大贸易国，不存在法律上的贸易管理争议是完全不可想象的，而只能说这些争议案件通过其他途径解决了。过去十几年来偏重于使用非法治手段来解决行政争议案件，尤其是信访管理和其他行政性机制获得大量资源并排挤法律机制，造成了行政法治的暂时倒退。依据新司法权威主义政策，信访与司法的关系正在得到调整。“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”，在《决定》中被作为“创新社会治理体制”的一个改革项目提出来。接着2014年3月中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。一个基于司法权威主义的“诉访分离”的行政争议解决机制正在形成之中。

    第二，司法能力的改善和司法效率的提高。司法权威主义依托于司法能力和司法效率，后者则取决于司法职能的独立程度和司法裁判的公正程度。有学者评论说上述提到的“诉访分离”将倒逼司法公正。司法能力首先是法院排除非法律因素干预的能力，以及证据调查的能力、认定事实的能力、适用法律的能力、说明理由的能力和执行裁决的能力等。如果没有基于司法独立的法律公正，司法诉讼解决行政争议的作用就远不如其他途径，尤其是享有政治决策权和行政资源分配权机构提供的救济。为此应当把保证司法独立性作为提高司法能力及其现代化的主要手段。目前《行政诉讼法》的修正案草案认识到这一点并作出了一些努力，例如在关于保障当事人起诉权方面，修正案草案第3条规定“行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件等。”这类规定反映了实际要求，但有就事论事的局限。根本出路还是要重新考虑《行政诉讼法》规定审判权独立的第3条的表述问题。《行政诉讼法》第3条的表述直接复制于《宪法》第126条，直接复制是因为立法者受到当时政治和法制发展的限制，不愿意也不可能在宪法规定以外寻求反映行政诉讼实际需要的表达。现在《行政诉讼法》修订工作的政治条件变化了。《决定》有关“确保依法独立公正行使审判权检察权”的第32条，规定了探索建立与行

    政区划适当分离的司法管辖制度，把整体化的相关“地方”而不是地方的机构或人员，作为影响司法独立的因素加以排除。这是一个比宪法规定更宽阔的政策表述，《行政诉讼法》的修订应当体现这一新政策的要求，根据深化改革的需要对司法独立公正行使行政审判权作出新表述，而不应当因循守旧。

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