（一）功能解释

    公共利益虽然与行政征收、征用有着密切的联系，但其并不局限于此。公共利益在不同的部门法律规范中多有体现，在不同的语境中，公共利益表现出不同的作用和功能。关于公共利益在法律规范中特别是在宪法中的效用，我国台湾地区有学者将其划分为三类：一是积极性的条款，即期待立法者及其他国家权力机构能以积极之作为来促进公益的实现。二是消极性的条款，即将公共利益作为限制人们行为的理由，防止公益受到侵害。三是中性的条款，即不对公益之增进采取积极或者消极的态度，而纯粹以中性出现。大陆学者以公共利益的作用为标准对公共利益进行了更为细致的分类，认为公共利益的法律作用主要体现为行为的动机、行为的目的、行为的依据、行为的前提或条件和对行为的限制或者行为合法性的标准五个方面。

    日本学者从“公共利益”限制公民基本权利的角度分析了公共利益在不同语境下的功能，即“权利的外在限制”和“权利的内在限制”。“外在限制说”认为，“公共利益”乃是基本权利之外的对基本权利的制约。按照这种理解，宪法所保护的利益除了以基本权利为内容的个人利益之外，还包括公共利益，二者是两种不同的法益。在个人利益与公共利益这两种不同法益发生冲突与抵触的时候，需要立法者加以协调和平衡，这在某些情况下就表现为立法者为了实现公共利益而对基本权利加以限制。由于公共利益是不同于个人利益的法益，所以公共利益对基本权利的限制就是从外部对基本权利的限制。而“内在限制说”的逻辑与“外在限制说”有着根本性的不同。“内在限制说”又称“本质限制说”，这种学说认为，“公共利益”这种限制实际上是依基本权利自身的性质产生的，是存在于基本权利自身之中的限制。美国学者博登海默认为，公共利益（common good）这个概念意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限。“外部界限”的意思是：赋予个人权利以实质性的范围本身就是增进公共利益的一个基本条件。从对公民基本权利的影响程度上看，外在限制明显强于内在限制。

    公共利益的积极性条款可谓之“公共利益的增进”，其往往是与公民基本权利的“外在限制”相对应的，例如我国宪法第20条和第22条规定了行政征收和征用，国家为了实现公共利益的增进而限制了公民的合法权利。公共利益的消极性条款可谓之“公共利益的维持”，一般来讲是与公民权利的“内在限制”相对应的，要求公民基本权利的行使不妨碍其他公民的权益，不破坏既定的社会公共秩序。例如我国著作权法第4条第2款：著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益。我国合同法第7条：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。

    无论是“外在限制”还是“内在限制”，强调的都是公共利益对公民基本权利的限制，而公共利益限制政府行政行为的功能被弱化甚至完全被忽略，公共利益不但没有负担起维护公民权益的重要功能，反而沦为否定甚至吞噬个人利益的理由；公共利益未成为公民对抗非法行政行为的有力依据，却成为政府行为合法性与正当性的兜底法宝；公共利益限制公民基本权利的功能被放大，而其保障公民基本权利的功能被忽视。所以，认识公共利益的首要任务就是全面认清公共利益的功能，只有认清了公共利益在私权保护中的“防火墙”效用，才能避免因滥用公共利益条款而引发的侵权事件。

（二）特征解释

    首先，公共利益是一个不确定的法律概念。不确定法律概念有时也被称为“可作不同解释的概念”、“一般性概念”、“含括很广的概念”或是“弹性概念”。汉斯·J·沃尔夫把这些概念称为“具有流动性，而不具有固定性特征的类概念。”[20]在国内外的法律规范中有诸多的公共利益条款，不但公共利益本身具有利益内容的不确定性和受益对象的不确定性，不同场合下的公共利益也缺乏一致性解释，表现出不同的功能、不同的内容。作为不确定性法律概念，公共利益没有确定的边界，或者说无法准确描绘其边界，其本身呈现一种开放性状态，但也需指出，这种开放性并非无限扩展，而是限于支撑公共利益的思想价值的作用范围之内。所以，有学者称公共利益的最大特点就在于，它是一个与诚实信用、公序良俗等相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。

    其次，公共利益是一个包含价值选择的概念。这里的价值既包括宏观的价值，例如国家的持久发展、社会的安定有序、环境的保护、资源的合理开发利用等，也包括微观的价值，例如旧房改造、修桥造路、消费者权益保护等等。简而言之，价值是对待事物的思想态度，价值选择是对思想态度的确定，公共利益既是价值选择的结果，又是价值选择的目标。在人类社会价值发展的进程中，公益思想形成和成熟之前，公共利益的价值选择并非是完全理性和自觉的。在价值选择的实践中逐步形成公益思想之后，公益思想又成为价值选择的指导原则和目标。这也是思想与实践的逻辑关系在公共利益上的表现。与事实性概念的客观性不同，公共利益因为包含价值因素而具有主观色彩，但其又不是纯粹的主观判断，而是以在社会中业已形成的、得到公认和尊重的传统、道德、思想、意识等为基础的主观评价。“公共利益”本身是得到社会认同和尊重的价值，国家因“公共利益”之需而限制公民权利的正当性不受怀疑，但“公共利益”本身与国家纳入“公共利益”范畴的具体利益是两个概念，“公共利益”不受怀疑并不表示被纳入其中的具体利益不受质疑，“公共利益”是业已得到价值认同的前提，但具体利益是否真正归属于“公共利益”是一个价值选择的过程。

    最后，公共利益是一个历史性概念。公共利益不是一个永恒的概念，在不同的历史阶段具有不同的内容和表现。这并不是公共利益本身发生了变化，而是公共利益所属的环境发生了变迁。这种环境包括整个社会的价值观念，政治、经济、文化、宗教、自然环境等等因素，都是影响公共利益评判的条件。特定历史时期的总环境决定了主流意识对公共利益的价值选择，唯有以当时的眼光才能客观诠释公共利益含义。“公共利益概念既极具抽象性，又是一种正面价值评断的概念，因此，必须以一个变迁中之社会（eine wandelnde Gesellschaft）中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。”公共利益的历史性还表现在地域上的差异，这同样可以用环境因素来解释。不同的国家可能有不同的政治制度、不同的经济发展水平、不同的文化背景、不同的宗教信仰和风俗习惯，不同的环境孕育不同的价值体系，源于价值判断的公共利益自然具有不同的内容。

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