修改后民诉法解决了一些长期以来困扰民事检察工作的理论和实践问题，但修改后民诉法实施一年多来，民事检察监督工作也面临许多新情况和新问题，需要根据办案实际情况分析总结，探索解决问题的途径，更好地履行民事检察监督职责。

    一、民事检察监督实务面临的新问题

    （一）现有操作制度细则缺位

    1.修改后民诉法将检察建议作为法定的监督方式之一，没有进一步区分应当提出检察建议和应当提出抗诉的不同条件。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第八十四条、第八十五条中虽然明确了一些情形下，检察机关发现同级人民法院生效裁判存在错误应当提请上级检察院抗诉，而不是提出检察建议，但是这样的规定并不能涵盖所有常见的情形。

    2.修改后民诉法从法律层面确认了检察机关在民事检察监督中的调查核实权。但调查权运用目的规定不明确导致调查权的运用缺少应有的规范和制约。虽然修改后民诉法没有采用“调查权”的表述方式，而是强调“调查核实”，强调“调查”的目的在于“核实”，强调“调查”是“因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要”，但是对于运用调查核实权的目的缺少更为明确和精准的表述。

    3.修改后民诉法将检察建议制度法典化、确立了检察机关的调查权和对民事执行工作的检察监督权，但对于具体的实现方式和实施细则并未明晰，具体规则要素的缺位极可能造成制度的虚化，使制度面临架空的危险而不能达到预设的功能。

    （二）现有监督能力不足

    修改后民诉法扩大了民事检察工作监督范围，从法律层面明确了检察机关对民事执行活动的法律监督，对检察机关的监督能力也提出新的要求。一段时期以来，民事检察监督工作都是以对审判活动的监督为重点，缺少对民事执行活动开展监督的工作经验，缺乏熟悉民事执行工作的人员。由于缺少具体操作细则，办案单位缺少可供借鉴的经验，办案人员缺少相关知识积累，由此产生畏难情绪，工作开展的最初阶段可能存在一定的滞停期。

    （三）当事人预期效果提高

    修改后民诉法规定，当事人向检察机关申请检察建议或者抗诉需要以人民法院驳回再审申请、逾期未对再审申请作出裁定或者再审裁判有明显错误为前提，将向人民法院申请再审作为当事人向检察机关申请检察建议或者抗诉的前置程序。这一修改使得不少易于纠正的案件，在向法院申请再审的前置程序中就得到了纠正，不仅在短期内限制了就民事案件向检察机关申请监督的数量，而且从长期角度看民事检察监督将逐渐成为民事诉讼中纠正法院错误裁判、维护司法公正的最后一道程序防线。这一调整使得检察机关成为当事人实现其诉求的最后一条通道。当原本的“双行道”变成了“独木桥”之后，当事人自然而然地对检察机关提出更高的期望。

    二、完善民事执行监督途径

    1.各级检察院须尽快提高执行监督履职能力。一是组织全员对执行程序中的法律法规、司法解释以及带有地域性的各级法院执行庭指导意见、会签文件、会议纪要等进行全面而系统地梳理和学习；二是加强与法院执行庭的业务交流，邀请其执行业务骨干讲解执行实务，使民行人员对各种类型的执行，以及执行中的各个环节有一个较为清晰的认识；三是选派人员到基层法院执行庭实地交流锻炼，深入到执行一线，发现可实现执行检察监督的环节和与之相适应的监督措施；四是修改检察院控申部门的收案类型，在有关申请监督服务指南中增加有关民事执行的相关内容，引导申请人向检察机关提供有价值的执行案件线索，尝试开展初期的执行监督。

    2.制定执行监督工作规范，明确监督原则、监督范围、监督程序、监督方式等。（1）监督原则。第一，依法监督原则。该原则是法律监督权的本质要求，一方面要依据法律授权和规定行使监督权；另一方面要依照法律规定内容对民事执行行为进行合法性审查。第二，支持人民法院依法执行原则。维护司法公正与维护司法权威是检察监督并行不悖的两大基本任务。强调监督与支持并重，尊重和支持法院依法执行，不仅是检察机关职责所在，也是保障法律统一正确实施的基本方向。第三，化解矛盾原则。检察机关对执行监督的主要目的是要遏制“执行乱”、缓解“执行难”，同时化解矛盾而非激化矛盾。因此，在民事执行监督过程中，应善于采取更简捷、有效的方法化解矛盾。第四，有限监督原则。将监督对象限定于法院和司法工作人员，将监督客体限定于司法或执法活动，采取重点监督的方法，对严重损害国家利益、社会公共利益、案外人利益、当事人权益的违法执行行为进行重点监督。（2）监督范围。在民事诉讼法修改之前，“两高”2012年联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，但该通知确定的监督范围较窄，不能满足实践需要。执行活动主要包括执行措施、执行裁定、执行行为，相对应的监督范围亦应当针对确有错误的强制执行措施、执行裁定，以及严重损害国家利益、社会公共利益的执行行为。（3）监督方式。修改后民诉法明确规定的检察机关的监督方式仅有抗诉和检察建议两种，而抗诉目前在执行领域还很难找到切入点。对此，北京市人民检察院与北京市高级人民法院会签《关于开展民事执行活动法律监督工作若干意见》，将检察建议作为民事执行监督方式。同时要求“人民法院应当在收到检察建议后一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正”，赋予了检察建议在执行监督领域的效力。（4）监督程序。根据多年的实务探索，北京市检察机关制定了以下几个机制：第一，异议前置机制。检察监督作为外部监督，应是守护公正的最后一道防线，应在法院内部监督失效后再发挥作用，这是监督体系合理的运行规则。在申诉人申请检察执行监督时，告知申诉人应依照法律规定先向人民法院提出异议、申请复议或者申诉。第二，备案机制。目前检察机关对执行监督采取慎重监督的态度。北京市检察机关要求下级院所有执行监督案件立案后必须备案，发出的检察建议文书必须及时备案。第三，引导和解机制。若执行程序尚未终结，当事人有和解意愿的，则在引导当事人达成和解协议后，继续引导当事人将和解协议向执行法院提交并转化为执行和解。第四，排除不当干预机制。对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民检察院可以向相关国家机关等提出检察建议。第五，防止监督权滥用机制。对民事执行活动进行法律监督，应当依法履行职责，不得滥用监督权力；检察人员违法行使职权的，应当追究责任人员的纪律和法律责任。

    三、规范调查核实权路径

    1.细化调查权行使的范围。2001年的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第十八条规定了检察机关行使调查取证权的四种情形。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第十七条对检察机关行使调查取证权作出了具体规定：“人民检察院审查民事行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不得进行调查。”据此，检察机关审查民事案件，主要还是应当通过书面审查原审案卷材料，对法院的审判活动及裁判的合法性进行监督，调查取证应作为诉讼监督的辅助手段。

    基于上述原因，笔者认为将调查核实权的适用范围在现阶段限定在以下六个方面为宜：（1）原审据以认定事实的主要证据可能是伪证的；（2）证明原审法院审判程序违法的；（3）当事人申请调查，法院应查而未查的；（4）原审当事人提供的证据互相矛盾，法院应查而未查的；（5）有新的证据可能推翻原判决的，确需检察机关调查核实的；（6）证明审判人员可能有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为的。

    2.对调查取得证据的效力认定。修改后民诉法第六十八条规定“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”同样，检察机关行使民事调查权所取得的证据在再审程序中与当事人提交的证据也必须接受庭审阶段的质证。鉴于当前检察机关在抗诉案件再审程序中只能宣读抗诉书，监督庭审过程，而并不参与其中，因此检察机关行使民事调查权所取得的证据在再审中一般提交给法院，由法院组织双方当事人进行质证，询问双方当事人的质证意见，并记录在案。

    实践中，检察机关民事审判监督程序中调取证据的认定主要包括以下几种情形：第一，证明人民法院应当调查而没有调查的（包括未告知当事人或不当地拒绝当事人的申请），由再审法庭在再审的举证期间内查明事实。第二，证明人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的，由再审法庭主持双方当事人质证，质证后法庭决定是否确认其效力。第三，证明原审法院审判过程程序违法的，由再审法庭核实后直接在审判程序中纠正。第四，证明审判人员违法犯罪的，由民行检察部门直接向渎检部门移交线索，不涉及再审对其效力如何认定的问题。

    四、规范检察建议适用范围及程序

    1.检察建议适用范围的规范。根据修改后民诉法的规定，检察建议适用于以下情况：符合抗诉条件的案件，检察机关可向同级人民法院提出再审检察建议；对于审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议；在执行程序中，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。在法律未明确检察机关对执行活动监督方式的情况下，在现阶段，检察建议将是执行检察监督的主要方式。以上三种情形，仅再审检察建议法律规定有明确的适用条件和范围，而关于审判人员违法和执行违法的具体检察建议的适用需要进一步明确。严格意义上讲，检察建议适用于民事诉讼法规定的除审判监督程序外的其他诉讼程序，人民法院违反民事诉讼法规定，在不符合抗诉条件的情况下，检察机关均可通过检察建议的方式予以监督。司法实践中，在法律已经明确检察建议作为一种监督方式并适用于审判人员违法情形的监督情况下，检察机关应严格检察建议的适用，确保发出的检察建议内容明晰，法律依据充分，即在检察建议中应明确指出审判人员违反民事诉讼法具体某项条文的规定，应避免检察建议的随意性，从而区别于向行政机关、企事业单位发出的社会管理类检察建议，确保向人民法院提出的检察建议的监督属性。2013年11月，最高人民检察院根据修改后民诉法制定的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》已公布施行，其中第九十九条关于检察建议的适用范围列举了十二项审判程序违法情形及一项兜底条款，各级检察机关在案件审查中应严格适用该规定，对于兜底条款的“其他违反法律规定的情形”要严格对应相关法律规定，从检察建议的内容本身树立起检察建议的法律监督权威。

    2.检察建议监督程序的规范。修改后民诉法未对检察建议监督的效力、被监督者的义务和职责、不服从监督的法律后果等方面作刚性规定，尤其是检察建议向法院提出后，人民法院的回复期限和回复方式未作规定，严重影响了监督的权威性和严肃性。虽然2011年“两高”制定的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》中规定，人民检察院提出检察建议的，人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。但因该规定并未上升到法律层面，在实践中并未得到法院的广泛遵守。对此，一方面，在检察建议的文书制作上，要明确违法行为纠正的具体意见，并明确回复的期限；另一方面，检察建议发出后，应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第八条对检察建议的跟踪回访作了规定：人民检察院应当及时了解和掌握接受建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。接受建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级单位反映。在缺乏法律强制力保障的情况下，跟踪回访工作是开展检察建议活动的重头戏，一是争取被建议单位的理解和支持，提高他们对落实整改重要性的认识；二是抓好检察建议的督促落实工作。检察建议发出后，承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况。对检察建议置之不理超过一定期限或拒不接受检察建议的，应向其上级法院或者同级人民代表大会反映，争取检察建议得到落实。

    五、准确把握对调解书的检察监督

    1.损害国家利益和社会公共利益的范围界定。民法意义上的国家利益，通常是指国家所有权利益。民法上的损害国家利益，根据人大常委会法制工作委员会对合同法等法律的条文释义，主要是指侵吞国有资产或致使国有资产流失的行为。全国人大常委会法制工作委员会编写的合同法释义中，将社会公共利益等同于公序良俗或者公共秩序，认为损害社会公共利益的合同实质上是违反了社会主义的公共道德，破坏了社会经济秩序和生活秩序。民事诉讼法关于公益诉讼的规定中，列举了损害社会公共利益的行为如环境污染、侵害众多消费者合法权益等。有观点认为民事司法中的国家利益还应当包括法律秩序的遵守本身，任何违反诉讼程序、妨害公平正义者皆损害国家利益，这一理解虽然超出民法上国家利益的一般解释，却符合检察机关作为国家法律监督机关的性质。[1]在实践中，有检察机关认为违反自愿原则或者调解内容违反法律规定的，也可最终归类于损害国家利益和社会公共利益，因为违法调解扰乱审判秩序和损害审判权威，而审判秩序和审判权威的破坏就是对国家利益的损害，故损害国家利益和社会公共利益可做扩大解释。但在民事调解的检察监督中，既然法律区分了损害国家利益和社会公共利益的调解与违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的调解，在实践中就不宜简单地将违法调解均直接上升到损害国家利益的范畴，而应有所区别。

    2.对于违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的调解的监督。在司法实践中，当事人就调解向检察机关申请监督的事由中，绝大多数均是主张调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律，真正主张调解损害国家利益和社会公共利益的极少。那么，对于当事人此类监督申请，检察机关应如何进行监督需要重新进行调整。在民事诉讼法修改之前，检察机关一般采取再审检察建议的方式进行监督。但根据现修改后的法律规定，再审检察建议与抗诉的条件是一致的，故再审检察建议的监督方式严格意义上对此类调解已不再适用。根据修改后民诉法规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。故检察机关对于当事人提出的调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的监督申请，如经查证属实，可以通过检察建议的方式进行监督。

文章来源;http://www.chinalawinfo.com

  修改后民诉法解决了一些长期以来困扰民事检察工作的理论和实践问题，但修改后民诉法实施一年多来，民事检察监督工作也面临许多新情况和新问题，需要根据办案实际情况分析总结，探索解决问题的途径，更好地履行民事检察监督职责。

    一、民事检察监督实务面临的新问题

    （一）现有操作制度细则缺位

    1.修改后民诉法将检察建议作为法定的监督方式之一，没有进一步区分应当提出检察建议和应当提出抗诉的不同条件。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第八十四条、第八十五条中虽然明确了一些情形下，检察机关发现同级人民法院生效裁判存在错误应当提请上级检察院抗诉，而不是提出检察建议，但是这样的规定并不能涵盖所有常见的情形。

    2.修改后民诉法从法律层面确认了检察机关在民事检察监督中的调查核实权。但调查权运用目的规定不明确导致调查权的运用缺少应有的规范和制约。虽然修改后民诉法没有采用“调查权”的表述方式，而是强调“调查核实”，强调“调查”的目的在于“核实”，强调“调查”是“因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要”，但是对于运用调查核实权的目的缺少更为明确和精准的表述。

    3.修改后民诉法将检察建议制度法典化、确立了检察机关的调查权和对民事执行工作的检察监督权，但对于具体的实现方式和实施细则并未明晰，具体规则要素的缺位极可能造成制度的虚化，使制度面临架空的危险而不能达到预设的功能。

    （二）现有监督能力不足

    修改后民诉法扩大了民事检察工作监督范围，从法律层面明确了检察机关对民事执行活动的法律监督，对检察机关的监督能力也提出新的要求。一段时期以来，民事检察监督工作都是以对审判活动的监督为重点，缺少对民事执行活动开展监督的工作经验，缺乏熟悉民事执行工作的人员。由于缺少具体操作细则，办案单位缺少可供借鉴的经验，办案人员缺少相关知识积累，由此产生畏难情绪，工作开展的最初阶段可能存在一定的滞停期。

    （三）当事人预期效果提高

    修改后民诉法规定，当事人向检察机关申请检察建议或者抗诉需要以人民法院驳回再审申请、逾期未对再审申请作出裁定或者再审裁判有明显错误为前提，将向人民法院申请再审作为当事人向检察机关申请检察建议或者抗诉的前置程序。这一修改使得不少易于纠正的案件，在向法院申请再审的前置程序中就得到了纠正，不仅在短期内限制了就民事案件向检察机关申请监督的数量，而且从长期角度看民事检察监督将逐渐成为民事诉讼中纠正法院错误裁判、维护司法公正的最后一道程序防线。这一调整使得检察机关成为当事人实现其诉求的最后一条通道。当原本的“双行道”变成了“独木桥”之后，当事人自然而然地对检察机关提出更高的期望。

    二、完善民事执行监督途径

    1.各级检察院须尽快提高执行监督履职能力。一是组织全员对执行程序中的法律法规、司法解释以及带有地域性的各级法院执行庭指导意见、会签文件、会议纪要等进行全面而系统地梳理和学习；二是加强与法院执行庭的业务交流，邀请其执行业务骨干讲解执行实务，使民行人员对各种类型的执行，以及执行中的各个环节有一个较为清晰的认识；三是选派人员到基层法院执行庭实地交流锻炼，深入到执行一线，发现可实现执行检察监督的环节和与之相适应的监督措施；四是修改检察院控申部门的收案类型，在有关申请监督服务指南中增加有关民事执行的相关内容，引导申请人向检察机关提供有价值的执行案件线索，尝试开展初期的执行监督。

    2.制定执行监督工作规范，明确监督原则、监督范围、监督程序、监督方式等。（1）监督原则。第一，依法监督原则。该原则是法律监督权的本质要求，一方面要依据法律授权和规定行使监督权；另一方面要依照法律规定内容对民事执行行为进行合法性审查。第二，支持人民法院依法执行原则。维护司法公正与维护司法权威是检察监督并行不悖的两大基本任务。强调监督与支持并重，尊重和支持法院依法执行，不仅是检察机关职责所在，也是保障法律统一正确实施的基本方向。第三，化解矛盾原则。检察机关对执行监督的主要目的是要遏制“执行乱”、缓解“执行难”，同时化解矛盾而非激化矛盾。因此，在民事执行监督过程中，应善于采取更简捷、有效的方法化解矛盾。第四，有限监督原则。将监督对象限定于法院和司法工作人员，将监督客体限定于司法或执法活动，采取重点监督的方法，对严重损害国家利益、社会公共利益、案外人利益、当事人权益的违法执行行为进行重点监督。（2）监督范围。在民事诉讼法修改之前，“两高”2012年联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，但该通知确定的监督范围较窄，不能满足实践需要。执行活动主要包括执行措施、执行裁定、执行行为，相对应的监督范围亦应当针对确有错误的强制执行措施、执行裁定，以及严重损害国家利益、社会公共利益的执行行为。（3）监督方式。修改后民诉法明确规定的检察机关的监督方式仅有抗诉和检察建议两种，而抗诉目前在执行领域还很难找到切入点。对此，北京市人民检察院与北京市高级人民法院会签《关于开展民事执行活动法律监督工作若干意见》，将检察建议作为民事执行监督方式。同时要求“人民法院应当在收到检察建议后一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正”，赋予了检察建议在执行监督领域的效力。（4）监督程序。根据多年的实务探索，北京市检察机关制定了以下几个机制：第一，异议前置机制。检察监督作为外部监督，应是守护公正的最后一道防线，应在法院内部监督失效后再发挥作用，这是监督体系合理的运行规则。在申诉人申请检察执行监督时，告知申诉人应依照法律规定先向人民法院提出异议、申请复议或者申诉。第二，备案机制。目前检察机关对执行监督采取慎重监督的态度。北京市检察机关要求下级院所有执行监督案件立案后必须备案，发出的检察建议文书必须及时备案。第三，引导和解机制。若执行程序尚未终结，当事人有和解意愿的，则在引导当事人达成和解协议后，继续引导当事人将和解协议向执行法院提交并转化为执行和解。第四，排除不当干预机制。对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民检察院可以向相关国家机关等提出检察建议。第五，防止监督权滥用机制。对民事执行活动进行法律监督，应当依法履行职责，不得滥用监督权力；检察人员违法行使职权的，应当追究责任人员的纪律和法律责任。

    三、规范调查核实权路径

    1.细化调查权行使的范围。2001年的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第十八条规定了检察机关行使调查取证权的四种情形。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第十七条对检察机关行使调查取证权作出了具体规定：“人民检察院审查民事行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不得进行调查。”据此，检察机关审查民事案件，主要还是应当通过书面审查原审案卷材料，对法院的审判活动及裁判的合法性进行监督，调查取证应作为诉讼监督的辅助手段。

    基于上述原因，笔者认为将调查核实权的适用范围在现阶段限定在以下六个方面为宜：（1）原审据以认定事实的主要证据可能是伪证的；（2）证明原审法院审判程序违法的；（3）当事人申请调查，法院应查而未查的；（4）原审当事人提供的证据互相矛盾，法院应查而未查的；（5）有新的证据可能推翻原判决的，确需检察机关调查核实的；（6）证明审判人员可能有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为的。

    2.对调查取得证据的效力认定。修改后民诉法第六十八条规定“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”同样，检察机关行使民事调查权所取得的证据在再审程序中与当事人提交的证据也必须接受庭审阶段的质证。鉴于当前检察机关在抗诉案件再审程序中只能宣读抗诉书，监督庭审过程，而并不参与其中，因此检察机关行使民事调查权所取得的证据在再审中一般提交给法院，由法院组织双方当事人进行质证，询问双方当事人的质证意见，并记录在案。

    实践中，检察机关民事审判监督程序中调取证据的认定主要包括以下几种情形：第一，证明人民法院应当调查而没有调查的（包括未告知当事人或不当地拒绝当事人的申请），由再审法庭在再审的举证期间内查明事实。第二，证明人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的，由再审法庭主持双方当事人质证，质证后法庭决定是否确认其效力。第三，证明原审法院审判过程程序违法的，由再审法庭核实后直接在审判程序中纠正。第四，证明审判人员违法犯罪的，由民行检察部门直接向渎检部门移交线索，不涉及再审对其效力如何认定的问题。

    四、规范检察建议适用范围及程序

    1.检察建议适用范围的规范。根据修改后民诉法的规定，检察建议适用于以下情况：符合抗诉条件的案件，检察机关可向同级人民法院提出再审检察建议；对于审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议；在执行程序中，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。在法律未明确检察机关对执行活动监督方式的情况下，在现阶段，检察建议将是执行检察监督的主要方式。以上三种情形，仅再审检察建议法律规定有明确的适用条件和范围，而关于审判人员违法和执行违法的具体检察建议的适用需要进一步明确。严格意义上讲，检察建议适用于民事诉讼法规定的除审判监督程序外的其他诉讼程序，人民法院违反民事诉讼法规定，在不符合抗诉条件的情况下，检察机关均可通过检察建议的方式予以监督。司法实践中，在法律已经明确检察建议作为一种监督方式并适用于审判人员违法情形的监督情况下，检察机关应严格检察建议的适用，确保发出的检察建议内容明晰，法律依据充分，即在检察建议中应明确指出审判人员违反民事诉讼法具体某项条文的规定，应避免检察建议的随意性，从而区别于向行政机关、企事业单位发出的社会管理类检察建议，确保向人民法院提出的检察建议的监督属性。2013年11月，最高人民检察院根据修改后民诉法制定的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》已公布施行，其中第九十九条关于检察建议的适用范围列举了十二项审判程序违法情形及一项兜底条款，各级检察机关在案件审查中应严格适用该规定，对于兜底条款的“其他违反法律规定的情形”要严格对应相关法律规定，从检察建议的内容本身树立起检察建议的法律监督权威。

    2.检察建议监督程序的规范。修改后民诉法未对检察建议监督的效力、被监督者的义务和职责、不服从监督的法律后果等方面作刚性规定，尤其是检察建议向法院提出后，人民法院的回复期限和回复方式未作规定，严重影响了监督的权威性和严肃性。虽然2011年“两高”制定的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》中规定，人民检察院提出检察建议的，人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。但因该规定并未上升到法律层面，在实践中并未得到法院的广泛遵守。对此，一方面，在检察建议的文书制作上，要明确违法行为纠正的具体意见，并明确回复的期限；另一方面，检察建议发出后，应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第八条对检察建议的跟踪回访作了规定：人民检察院应当及时了解和掌握接受建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。接受建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级单位反映。在缺乏法律强制力保障的情况下，跟踪回访工作是开展检察建议活动的重头戏，一是争取被建议单位的理解和支持，提高他们对落实整改重要性的认识；二是抓好检察建议的督促落实工作。检察建议发出后，承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况。对检察建议置之不理超过一定期限或拒不接受检察建议的，应向其上级法院或者同级人民代表大会反映，争取检察建议得到落实。

    五、准确把握对调解书的检察监督

    1.损害国家利益和社会公共利益的范围界定。民法意义上的国家利益，通常是指国家所有权利益。民法上的损害国家利益，根据人大常委会法制工作委员会对合同法等法律的条文释义，主要是指侵吞国有资产或致使国有资产流失的行为。全国人大常委会法制工作委员会编写的合同法释义中，将社会公共利益等同于公序良俗或者公共秩序，认为损害社会公共利益的合同实质上是违反了社会主义的公共道德，破坏了社会经济秩序和生活秩序。民事诉讼法关于公益诉讼的规定中，列举了损害社会公共利益的行为如环境污染、侵害众多消费者合法权益等。有观点认为民事司法中的国家利益还应当包括法律秩序的遵守本身，任何违反诉讼程序、妨害公平正义者皆损害国家利益，这一理解虽然超出民法上国家利益的一般解释，却符合检察机关作为国家法律监督机关的性质。[1]在实践中，有检察机关认为违反自愿原则或者调解内容违反法律规定的，也可最终归类于损害国家利益和社会公共利益，因为违法调解扰乱审判秩序和损害审判权威，而审判秩序和审判权威的破坏就是对国家利益的损害，故损害国家利益和社会公共利益可做扩大解释。但在民事调解的检察监督中，既然法律区分了损害国家利益和社会公共利益的调解与违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的调解，在实践中就不宜简单地将违法调解均直接上升到损害国家利益的范畴，而应有所区别。

    2.对于违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的调解的监督。在司法实践中，当事人就调解向检察机关申请监督的事由中，绝大多数均是主张调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律，真正主张调解损害国家利益和社会公共利益的极少。那么，对于当事人此类监督申请，检察机关应如何进行监督需要重新进行调整。在民事诉讼法修改之前，检察机关一般采取再审检察建议的方式进行监督。但根据现修改后的法律规定，再审检察建议与抗诉的条件是一致的，故再审检察建议的监督方式严格意义上对此类调解已不再适用。根据修改后民诉法规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。故检察机关对于当事人提出的调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的监督申请，如经查证属实，可以通过检察建议的方式进行监督。

  修改后民诉法解决了一些长期以来困扰民事检察工作的理论和实践问题，但修改后民诉法实施一年多来，民事检察监督工作也面临许多新情况和新问题，需要根据办案实际情况分析总结，探索解决问题的途径，更好地履行民事检察监督职责。

    一、民事检察监督实务面临的新问题

    （一）现有操作制度细则缺位

    1.修改后民诉法将检察建议作为法定的监督方式之一，没有进一步区分应当提出检察建议和应当提出抗诉的不同条件。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第八十四条、第八十五条中虽然明确了一些情形下，检察机关发现同级人民法院生效裁判存在错误应当提请上级检察院抗诉，而不是提出检察建议，但是这样的规定并不能涵盖所有常见的情形。

    2.修改后民诉法从法律层面确认了检察机关在民事检察监督中的调查核实权。但调查权运用目的规定不明确导致调查权的运用缺少应有的规范和制约。虽然修改后民诉法没有采用“调查权”的表述方式，而是强调“调查核实”，强调“调查”的目的在于“核实”，强调“调查”是“因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要”，但是对于运用调查核实权的目的缺少更为明确和精准的表述。

    3.修改后民诉法将检察建议制度法典化、确立了检察机关的调查权和对民事执行工作的检察监督权，但对于具体的实现方式和实施细则并未明晰，具体规则要素的缺位极可能造成制度的虚化，使制度面临架空的危险而不能达到预设的功能。

    （二）现有监督能力不足

    修改后民诉法扩大了民事检察工作监督范围，从法律层面明确了检察机关对民事执行活动的法律监督，对检察机关的监督能力也提出新的要求。一段时期以来，民事检察监督工作都是以对审判活动的监督为重点，缺少对民事执行活动开展监督的工作经验，缺乏熟悉民事执行工作的人员。由于缺少具体操作细则，办案单位缺少可供借鉴的经验，办案人员缺少相关知识积累，由此产生畏难情绪，工作开展的最初阶段可能存在一定的滞停期。

    （三）当事人预期效果提高

    修改后民诉法规定，当事人向检察机关申请检察建议或者抗诉需要以人民法院驳回再审申请、逾期未对再审申请作出裁定或者再审裁判有明显错误为前提，将向人民法院申请再审作为当事人向检察机关申请检察建议或者抗诉的前置程序。这一修改使得不少易于纠正的案件，在向法院申请再审的前置程序中就得到了纠正，不仅在短期内限制了就民事案件向检察机关申请监督的数量，而且从长期角度看民事检察监督将逐渐成为民事诉讼中纠正法院错误裁判、维护司法公正的最后一道程序防线。这一调整使得检察机关成为当事人实现其诉求的最后一条通道。当原本的“双行道”变成了“独木桥”之后，当事人自然而然地对检察机关提出更高的期望。

    二、完善民事执行监督途径

    1.各级检察院须尽快提高执行监督履职能力。一是组织全员对执行程序中的法律法规、司法解释以及带有地域性的各级法院执行庭指导意见、会签文件、会议纪要等进行全面而系统地梳理和学习；二是加强与法院执行庭的业务交流，邀请其执行业务骨干讲解执行实务，使民行人员对各种类型的执行，以及执行中的各个环节有一个较为清晰的认识；三是选派人员到基层法院执行庭实地交流锻炼，深入到执行一线，发现可实现执行检察监督的环节和与之相适应的监督措施；四是修改检察院控申部门的收案类型，在有关申请监督服务指南中增加有关民事执行的相关内容，引导申请人向检察机关提供有价值的执行案件线索，尝试开展初期的执行监督。

    2.制定执行监督工作规范，明确监督原则、监督范围、监督程序、监督方式等。（1）监督原则。第一，依法监督原则。该原则是法律监督权的本质要求，一方面要依据法律授权和规定行使监督权；另一方面要依照法律规定内容对民事执行行为进行合法性审查。第二，支持人民法院依法执行原则。维护司法公正与维护司法权威是检察监督并行不悖的两大基本任务。强调监督与支持并重，尊重和支持法院依法执行，不仅是检察机关职责所在，也是保障法律统一正确实施的基本方向。第三，化解矛盾原则。检察机关对执行监督的主要目的是要遏制“执行乱”、缓解“执行难”，同时化解矛盾而非激化矛盾。因此，在民事执行监督过程中，应善于采取更简捷、有效的方法化解矛盾。第四，有限监督原则。将监督对象限定于法院和司法工作人员，将监督客体限定于司法或执法活动，采取重点监督的方法，对严重损害国家利益、社会公共利益、案外人利益、当事人权益的违法执行行为进行重点监督。（2）监督范围。在民事诉讼法修改之前，“两高”2012年联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，但该通知确定的监督范围较窄，不能满足实践需要。执行活动主要包括执行措施、执行裁定、执行行为，相对应的监督范围亦应当针对确有错误的强制执行措施、执行裁定，以及严重损害国家利益、社会公共利益的执行行为。（3）监督方式。修改后民诉法明确规定的检察机关的监督方式仅有抗诉和检察建议两种，而抗诉目前在执行领域还很难找到切入点。对此，北京市人民检察院与北京市高级人民法院会签《关于开展民事执行活动法律监督工作若干意见》，将检察建议作为民事执行监督方式。同时要求“人民法院应当在收到检察建议后一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正”，赋予了检察建议在执行监督领域的效力。（4）监督程序。根据多年的实务探索，北京市检察机关制定了以下几个机制：第一，异议前置机制。检察监督作为外部监督，应是守护公正的最后一道防线，应在法院内部监督失效后再发挥作用，这是监督体系合理的运行规则。在申诉人申请检察执行监督时，告知申诉人应依照法律规定先向人民法院提出异议、申请复议或者申诉。第二，备案机制。目前检察机关对执行监督采取慎重监督的态度。北京市检察机关要求下级院所有执行监督案件立案后必须备案，发出的检察建议文书必须及时备案。第三，引导和解机制。若执行程序尚未终结，当事人有和解意愿的，则在引导当事人达成和解协议后，继续引导当事人将和解协议向执行法院提交并转化为执行和解。第四，排除不当干预机制。对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民检察院可以向相关国家机关等提出检察建议。第五，防止监督权滥用机制。对民事执行活动进行法律监督，应当依法履行职责，不得滥用监督权力；检察人员违法行使职权的，应当追究责任人员的纪律和法律责任。

    三、规范调查核实权路径

    1.细化调查权行使的范围。2001年的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第十八条规定了检察机关行使调查取证权的四种情形。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第十七条对检察机关行使调查取证权作出了具体规定：“人民检察院审查民事行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不得进行调查。”据此，检察机关审查民事案件，主要还是应当通过书面审查原审案卷材料，对法院的审判活动及裁判的合法性进行监督，调查取证应作为诉讼监督的辅助手段。

    基于上述原因，笔者认为将调查核实权的适用范围在现阶段限定在以下六个方面为宜：（1）原审据以认定事实的主要证据可能是伪证的；（2）证明原审法院审判程序违法的；（3）当事人申请调查，法院应查而未查的；（4）原审当事人提供的证据互相矛盾，法院应查而未查的；（5）有新的证据可能推翻原判决的，确需检察机关调查核实的；（6）证明审判人员可能有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为的。

    2.对调查取得证据的效力认定。修改后民诉法第六十八条规定“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”同样，检察机关行使民事调查权所取得的证据在再审程序中与当事人提交的证据也必须接受庭审阶段的质证。鉴于当前检察机关在抗诉案件再审程序中只能宣读抗诉书，监督庭审过程，而并不参与其中，因此检察机关行使民事调查权所取得的证据在再审中一般提交给法院，由法院组织双方当事人进行质证，询问双方当事人的质证意见，并记录在案。

    实践中，检察机关民事审判监督程序中调取证据的认定主要包括以下几种情形：第一，证明人民法院应当调查而没有调查的（包括未告知当事人或不当地拒绝当事人的申请），由再审法庭在再审的举证期间内查明事实。第二，证明人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的，由再审法庭主持双方当事人质证，质证后法庭决定是否确认其效力。第三，证明原审法院审判过程程序违法的，由再审法庭核实后直接在审判程序中纠正。第四，证明审判人员违法犯罪的，由民行检察部门直接向渎检部门移交线索，不涉及再审对其效力如何认定的问题。

    四、规范检察建议适用范围及程序

    1.检察建议适用范围的规范。根据修改后民诉法的规定，检察建议适用于以下情况：符合抗诉条件的案件，检察机关可向同级人民法院提出再审检察建议；对于审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议；在执行程序中，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。在法律未明确检察机关对执行活动监督方式的情况下，在现阶段，检察建议将是执行检察监督的主要方式。以上三种情形，仅再审检察建议法律规定有明确的适用条件和范围，而关于审判人员违法和执行违法的具体检察建议的适用需要进一步明确。严格意义上讲，检察建议适用于民事诉讼法规定的除审判监督程序外的其他诉讼程序，人民法院违反民事诉讼法规定，在不符合抗诉条件的情况下，检察机关均可通过检察建议的方式予以监督。司法实践中，在法律已经明确检察建议作为一种监督方式并适用于审判人员违法情形的监督情况下，检察机关应严格检察建议的适用，确保发出的检察建议内容明晰，法律依据充分，即在检察建议中应明确指出审判人员违反民事诉讼法具体某项条文的规定，应避免检察建议的随意性，从而区别于向行政机关、企事业单位发出的社会管理类检察建议，确保向人民法院提出的检察建议的监督属性。2013年11月，最高人民检察院根据修改后民诉法制定的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》已公布施行，其中第九十九条关于检察建议的适用范围列举了十二项审判程序违法情形及一项兜底条款，各级检察机关在案件审查中应严格适用该规定，对于兜底条款的“其他违反法律规定的情形”要严格对应相关法律规定，从检察建议的内容本身树立起检察建议的法律监督权威。

    2.检察建议监督程序的规范。修改后民诉法未对检察建议监督的效力、被监督者的义务和职责、不服从监督的法律后果等方面作刚性规定，尤其是检察建议向法院提出后，人民法院的回复期限和回复方式未作规定，严重影响了监督的权威性和严肃性。虽然2011年“两高”制定的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》中规定，人民检察院提出检察建议的，人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。但因该规定并未上升到法律层面，在实践中并未得到法院的广泛遵守。对此，一方面，在检察建议的文书制作上，要明确违法行为纠正的具体意见，并明确回复的期限；另一方面，检察建议发出后，应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第八条对检察建议的跟踪回访作了规定：人民检察院应当及时了解和掌握接受建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。接受建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的，人民检察院可以向其上级单位反映。在缺乏法律强制力保障的情况下，跟踪回访工作是开展检察建议活动的重头戏，一是争取被建议单位的理解和支持，提高他们对落实整改重要性的认识；二是抓好检察建议的督促落实工作。检察建议发出后，承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况。对检察建议置之不理超过一定期限或拒不接受检察建议的，应向其上级法院或者同级人民代表大会反映，争取检察建议得到落实。

    五、准确把握对调解书的检察监督

    1.损害国家利益和社会公共利益的范围界定。民法意义上的国家利益，通常是指国家所有权利益。民法上的损害国家利益，根据人大常委会法制工作委员会对合同法等法律的条文释义，主要是指侵吞国有资产或致使国有资产流失的行为。全国人大常委会法制工作委员会编写的合同法释义中，将社会公共利益等同于公序良俗或者公共秩序，认为损害社会公共利益的合同实质上是违反了社会主义的公共道德，破坏了社会经济秩序和生活秩序。民事诉讼法关于公益诉讼的规定中，列举了损害社会公共利益的行为如环境污染、侵害众多消费者合法权益等。有观点认为民事司法中的国家利益还应当包括法律秩序的遵守本身，任何违反诉讼程序、妨害公平正义者皆损害国家利益，这一理解虽然超出民法上国家利益的一般解释，却符合检察机关作为国家法律监督机关的性质。[1]在实践中，有检察机关认为违反自愿原则或者调解内容违反法律规定的，也可最终归类于损害国家利益和社会公共利益，因为违法调解扰乱审判秩序和损害审判权威，而审判秩序和审判权威的破坏就是对国家利益的损害，故损害国家利益和社会公共利益可做扩大解释。但在民事调解的检察监督中，既然法律区分了损害国家利益和社会公共利益的调解与违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的调解，在实践中就不宜简单地将违法调解均直接上升到损害国家利益的范畴，而应有所区别。

    2.对于违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的调解的监督。在司法实践中，当事人就调解向检察机关申请监督的事由中，绝大多数均是主张调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律，真正主张调解损害国家利益和社会公共利益的极少。那么，对于当事人此类监督申请，检察机关应如何进行监督需要重新进行调整。在民事诉讼法修改之前，检察机关一般采取再审检察建议的方式进行监督。但根据现修改后的法律规定，再审检察建议与抗诉的条件是一致的，故再审检察建议的监督方式严格意义上对此类调解已不再适用。根据修改后民诉法规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。故检察机关对于当事人提出的调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的监督申请，如经查证属实，可以通过检察建议的方式进行监督。