一、国家治理体系现代化的基石：“道”的现代化

    所谓“国家治理”，一般是指国家在一个既定的范围内运用权力维持秩序、满足公众需要的活动。[1]何谓“国家治理体系”?这是一个目前尚无定论的重要概念。尚无定论的原因在于，理论界针对如此宏大的概念到底应该涵摄哪些要素、覆盖哪些领域等重大问题的研究仍在推进之中，[2]目前已形成以领域为基本框架和以要素为基本框架的两大研究路径：以治理的领域为标准，一般认为国家治理体系由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理五大体系构成；[3]以治理的要素为标准，有学者认为国家治理体系是治理结构体系、治理功能体系、制度体系、方法体系、运行体系的综合体。[4]我们认为，上述两种理解都存在问题：第一，以治理的领域为标准的界定方法，实际上还是秉承了各自为政、部门化的思维方式，它违背了“体系”这一概念的内在要求，不利于建构系统、整体、协同的治理格局；第二，以治理的要素为标准的界定方法，虽然较为全面地概括出了结构、功能、制度、方法、运行五大要素，但是却疏漏一个最为重要的要素——价值要素，而这一要素恰恰构成了其他要素的基础和前提。

    大凡成熟的国家治理理论一般主要包括两个部分的内容：一是国家治理所欲追求的核心价值目标；二是为了实现这一目标国家治理所采用的手段，前者是“道”，后者为“术”.因此，从学理的角度，国家治理体系就可以分解为两大内容：一是国家治理的“道”；二是国家治理的“术”。所谓国家治理的“道”就是“决断”国家治理的核心价值目标的活动，这是在诸多的价值选项中做出取舍和排序的行为，它是国家治理的逻辑起点，这个起点将成为后续一系列制度建构、运行的基本坐标轴。所谓国家治理的“术”就是建构一整套与国家治理的核心价值目标相配套的机构、规则、机制并付诸实施的活动。国家治理体系中的结构、功能、制度、方法、运行等要素皆可纳入“术”这一范畴之内。

    依此，推进国家治理体系的现代化自然也应该指向两个目标：一是“道的现代化”，二是“术的现代化”。现代的国家治理应该是“道的现代化”和“术的现代化”两大子体系的双管齐下、齐头并进和协力推进，只有这样的国家治理才能称得上是“现代化”。这一断言源自我们对“现代化”治理的理解，所谓“现代化”的治理并不是单纯指各种治理手段的现代化，真正的“现代化”的国家治理其核心要义就是国家治理必须要适应现代社会变化，解决现代社会的问题。那么，现代社会的核心问题到底是什么呢？虽然对这一问题，学界长期以来一直聚讼纷纷，但现代社会的主要特征是因生产方式、分配方式的变化而引发“价值分化”和“利益分化”，并由此呈现为一种社会结构的分化，这一点已成为共识。由此，我们可以发现现代社会国家治理面临的问题大致可以分为两大类型：一是利益冲突所引发的社会矛盾；二是价值冲突所引发的社会矛盾。[5]

    为什么现代的国家治理必须是“道的现代化”和“术的现代化”两大子体系的双管齐下和协力推进？其根本的原因在于，“术的现代化”只能化解利益冲突问题，价值冲突的化解则必须依靠“道的现代化”的建设。观察现实可以发现，利益冲突所引发的社会矛盾往往比较好化解，只要我们在“术”的层面设置合理的利益分配、谈判、补偿、修复机制，大致可以有效地化解此类冲突。可是，相比于利益冲突，价值冲突所引发的社会矛盾的处理却异常复杂。君不见，现代社会中互不兼容、不可共度的价值已经造成了大量的冲突和纷争：小的有吃狗肉的自由与所谓“狗权”的冲突，大的有新疆分裂主义恐怖主义与大一统文化传统的冲突，近的有黄海波嫖娼被拘是否值得同情引发的网络骂战，远的有伊斯兰原教旨主义与现代资本主义文明的铁血交锋……现实告诉我们，价值冲突或者说“道”的问题绝不是通过讨价还价可以解决的问题。[6]

    长期以来我们的国家治理过度关注于“术的现代化”，却忽视了“道的现代化”。这一忽视的代价可能是巨大的：在价值高度分化的现代社会，单纯“术”的层面“应对”仅仅是一种头痛医头脚痛医脚的“应付”，而一味“应付”的结果必然是“疲于应付”，最终甚至可能是“难以应付”。为什么我们当前的社会管理创新成效还亟待进一步提高？其原因在于我们的国家治理往往没有把握住现代社会矛盾的复杂性，把很多的价值矛盾当做利益矛盾来处理，以为一个“利益平衡”理念就可以搞定一切麻烦，其结果必然是陷入“维稳怪圈”。[7]现代社会矛盾的二元性决定了“国家治理体系的现代化”也应该呈现出一种二元结构，现代的国家治理必须是“道的现代化”和“术的现代化”两大子体系的双管齐下和协力推进。所谓国家治理体系“道的现代化”就是在价值高度分化的现代社会，通过确立为社会各阶层、各群体所普遍接受的价值共识，以化解价值冲突，维护社会秩序的治理活动，它是整个国家治理体系基础所系，基石所在。

    二、“道的现代化”的历史情境：“诸神之争”

    社会中不同个体和群体所持守的价值是多样的，它们之间往往难以兼顾甚至因为彼此冲突无法兼顾，这就是当下时代的历史情境。针对这种多元价值冲突现象，学术界给出了一个精彩传神的表达方式——“诸神之争”。诸神之争从本质上说是核心价值之争，例如“自由”与“平等”、“权利”与“德性”、“人权”与“主权”的冲突即属于此类。在此类争议之下有实现核心价值的手段之争，例如“民主”还是“集中”、“直接民主”还是“间接民主”、“集权”还是“分权”、“三权”还是“五权”等的冲突即属此类。“诸神之争”这个概念的精彩传神之处在于它深刻地揭示出核心价值观冲突的不可公度性。因为核心价值观的冲突不像自助餐中食物选择的烦恼，后者在没有资源约束的前提下是可以做到“鱼与熊掌兼得”的，可是每一种核心价值观都是一种“绝对的宣称”（absolute claim），类似于宗教，要么信奉，要么不信，“根本价值间的冲突，无论是个人的还是政治的，不只意味着一种麻烦或沮丧，而是一种悲剧。……我们无可避免地要承受或实施某种伤害，”[8]不存在信一半这个，信一半哪个的选择模式。因此“诸神之争”却注定会激起难以化解的冲突和纷争，正所谓“道不同，不相与谋也”。回归当下，中国国家治理面临的历史情境是：改革开放30年后，中国已经进入了“道术将为天下裂”[9]

    的时代：当下中国各种思潮的激烈论战，是“道”的冲突，网络上针对政治治理行为的种种“吐槽”，是“术”的质疑。历史告诉我们，在一个无法达成价值共识的社会，是无法进行有效制度建设的，更是无法解决社会积存问题的。如何应对这种“道术为天下裂”?有人认为应通过灌输或者教育以“统一思想”、“统一认识”，但他们可能忘记了我们是处于现代社会这样一个历史情境中：现代社会是“开放社会”，而“统一思想”的应对方法只有在“封闭社会”中才能收到功效。如果我们不想退回到“封闭社会”、自绝于现代文明，那么我们就必须要梳理和弥合现代社会在“道”的层面上的分歧，这一“女娲补天”式的弥合工作很难依靠灌输和强制，只能依靠“道理”，以理服人，用理性的方式重构为社会各阶层、各群体所普遍接受的价值共识。

    三、行政法学中“诸神之争”：行政法学理论基础之争鸣

    如何应对“道术为天下裂”的现实境遇？这是向中国国家治理提出的重大问题，也是向中国行政法学提出的重大问题。这是两个问题，其实也是一个问题，因为在依法治国的宪法约束下，国家治理和行政法治分享的是相同的核心价值观。因此，追寇入巢，直指本源，梳理和弥合“道”层面上的分歧，不仅是推进国家治理体系现代化的重大任务，也是中国行政法学的历史担当。

    “诸神之争”从本质上说是核心价值之争，行政法学中“诸神之争”就是关于“行政法的基本价值目标”的争议问题。30年前，这一问题以“行政法学理论基础”的命题形式在中国的行政法学界展开了热烈的讨论。在行政法学的这场长达十年的争论中，有多种学说登场参战，如“控权论”、“管理论”、“平衡论”、“控权—平衡论”、“法律导控论”、“控权—服务论”、“职责本位论”、“协调论”、“公共利益本位论”等等，一时成为学界热点。可是大约10年之后，这一论题的热度下降，对于这一论题遇冷的原因，很多当年的论战者私下的回答是：“没意思”.为什么“没意思”?因为这场大战中最初作为各家学说主攻的对象“控权论”并未被彻底驳倒，“这些学说更多地还处于构造基本观念的初级阶段，缺乏系统化的论证，尚未形成足够的影响力，各家的系统化论证的力度远未导致主流学说的危机”，[10]甚至最后大家发现参战的各家学说其实都分享了与“控权论”相同的核心价值观：行政法学的基本价值目标是保障公民的权利。大部分的参战方的学说，看似是诸神，其实却同属一个学术谱系，很多学说不过是为控权论“进行拾遗补缺，为系统化工程添砖加瓦”，[11]这样的论战论到最后当然没有什么意思。[12]可以说，30年前的这场行政法学的“诸神之争”还谈不上是一场“诸神之争”，不过是“家族内战”而已。

    这场“诸神之争”最终变成“家族内战”的原因在于当时中国行政法学的整体学术思维和知识储备基本属于同自由主义的学术谱系。“控权论”虽然仅仅是行政法学的理论基础，但是它的根却扎在整个自由主义政治哲学的土壤里，挑战“控权论”就等于挑战近代以来整个西方自由主义政治哲学体系。显然，在30年前，以当时的学术资源和学术储备，这一挑战是难以成功的，于是学界转而进入制度层面（术的层面）的精细化研究。

    虽然20年前“行政法学理论基础”问题的讨论渐渐归于沉寂是可以理解的，可是今天对于这个问题依旧保持无视则应该反思。经过30年的学术积累，大量的西学资源的译介，相关研究成果的丰富，政治哲学、法哲学领域的诸神之争的脉络体系日渐清晰，整个自由主义政治哲学的理论弱点开始系统地被梳理出来。例如，近年来中国学界大规模引入的以施特劳斯为代表的保守主义就对自由主义提出极为严厉的挑战：首先，保守主义指出自由主义的“道”是危险的：人权、权利理念容易造成自私自利心理机制，培育损人利己的行为方式，这不仅造成社会交易成本增加，还可能导致社会解体，因为“具有权利的个人是坚强的个人……但也潜伏着个人无限膨胀、脱离整体甚至与整体对立，从而导致整体瓦解的致命毒素。”；[13]其次，保守主义指出自由主义的“术”是肤浅的：自由主义主张的分权、控权只是皮相，权力的核心机制是集权。“主权专政从封建的绝对王权国家就有，并不是什么新鲜玩意。反过来说，自由民主国家的宪法保留了‘紧急专政权’，表明自由民主的国家同封建王权国家一样离不开主权专政，不可能无视‘例外状况’，不然国家就会陷入混乱无序。单纯就主权专政而言，人民民主的宪法国家与封建王权国家没有什么两样，只不过主权者换了人——皇帝换成国王、国王换成人民”。[14]一言以蔽之，只要宪法中还存在紧急状态概念，从理论的彻底性出发就不存在所谓的分权政体，专政才是本质。尤为重要的是，“自由民主的宪政安排恰恰需要靠非自由民主的专政来守卫”。[15]

    可以说保守主义的确点出了自由主义诸多理论的“命门”：首先，在“术”的层面，分权、控权、限权的制度的确可能造成政府运行的诸多困难和社会冲突的加剧，无节制的滥用这种权力甚至会造成政府的瘫痪；[16]其次，也是更为关键的是，在“道”的层面，自由的确存在撕裂共同体的可能。因为自由不仅包括人身自由，也包括价值自由，价值自由意味着价值的多元，价值多元意味着价值相对主义。在价值相对主义的理论框架下，自由主义捍卫的最高价值——人权——也变成一种相对价值，变成了一种意见。相对主义意味着自由主义已经放弃了其意识形态的坚硬内核——人权和自由的坚定持守。在相对主义的框架下，自由主义允许人们信奉反自由、反民主、反人权的思想，这不能不说是对自由主义的巨大的反讽，也将意味着自由主义的巨大危机。相对主义说好听点就是宽容，说不好听点就是无原则。施密特曾对这种无原则现象嘲讽道：“自由主义的本质就是谈判，这是一种谨小慎微的半吊子手段，它期望那种生死攸关的纷争和决定性的殊死搏斗能够转化为议会辩论，并允许在永无休止的协商中把决断永远搁置起来。”。[17]可是搁置不能解决问题，“罗尔斯等无法回避的问题在于，自由主义如何同自己的政治敌人打交道？”[18]可以说，没有坚实的“道”的基础，就会丧失立场，一退就会再退，直到无处可退。例如在纳粹德国，“法西斯主义的成功恰恰是自由主义成全的”。[19]因此，“必须抵制国家理论中的价值中立原则，不然就无异于为流氓道德腾出了空间。社会是自由的，可是国家不可能建立在自由的理念之上。”[20]保守主义认为，政治与法律的道的选择，根本就不是一个私人偏好的问题，而是公共问题，是政治共同体的奠基问题。正是从这一学理逻辑出发，保守主义政治哲学顺理成章地在“道”的层面，以独断而非民主的形式提出了义务（德性）本位论，在“术”的层面则推崇专政。[21]

    面对这样的理论言说，中国的行政法学应该如何回应？保守主义以共同体的名义掏空自由主义政治哲学的基石，这才是“诸神之争”，可是我们视而不见。如果我们要捍卫自由主义以及我们的“控权论”，那么我们就要以学理的方式正面应对自由主义的学理危机；如果我们放弃了自由主义，拥抱了保守主义，那么我们就应该重新构建我们的理论和学术的全部体系。可是，我们什么都没做，我们还是在继续“术”的层面的经营。问题的关键是：不能“明道”，谈何“优术”?

    四、“诸神之争”化解中的“珍珑棋局”

    面对诸神之争，化解其冲突的方法有二：一是简单的方法；二是复杂的方法。简单的方法就是“决断”，通过“决断”的方法达到“罢黜百家”、独尊某道的效果。问题的关键是谁来“决断”.一般来说，“决断”的主体有三种：

    一是多数人的“决断”，即“众断”。这是自卢梭以降开启的以民主化解诸神之争的方法。问题在于，“众断”，是意志的胜利，是多数人意志的胜利，而不是“理”的胜利，因为决断是“不需要讲理”的。少数人的暴政缺乏“正当性”，难道“多数人的暴政”就天然具有正当性了？试想一下，假如中国大多数人都“决断”卖盗版光盘不应视为违法，难道这一决断就是“讲理”的了？因此，有时多数人的“决断”是靠不住的，是“非理性”的。

    二是少数精英的“决断”，即“独断”.西汉“罢黜百家，独尊儒术”就是典型的少数统治者的独断。由于在近代政治法律思想体系中，“独断”被转化为一个否定性的词汇——“独裁”，从而臭名昭著、少人问津。可是在反思了“众断”的“无理性”之后，施特劳斯等保守主义者又回归到了少数精英的“决断”的路数上：与其让正当性问题在舆论操控的民主中随波逐流，不如回归古典政治哲学，让民众的偏见、情绪让位于哲人的理性。不过为了保障“决断”的正当性，这里决断的少数人必须是深刻领会“自然正确”这一“道理”的贤人。可是问题在于，谁能保证某个小群体在智慧上能“一贯正确”地“为天地立心”，在道德上能“拒腐蚀永不沾”?用“哲学王”来担保“独断”的正当性，这不过是施特劳斯言说的一则现代童话而已。因此，少数人的“决断”也是靠不住的。总而言之，依靠人的决断（“众断”与“独断”）之路困难重重，如果人的“决断”靠不住，那么能否引入非人的“决断”呢？

    传统文化作为“决断”第三种主体就是在此理论背景下提出的。根植于文化研究的学者认为个人和群体的意志都没有正当性，只有扎根于所有人心中的传统才有正当性。传统是什么？传统是一种“亲密化”的存在，是融入了人们血液之中的东西，是特定人群精神世界、价值世界中不可分割的组成部分。传统是才上眉头、却下心头的东西，是融入了血液之中的东西，它决定了“正当”、“正确”、“自然”等概念的内涵和标准，所以，传统不仅保证了“决断”的正当性，从某种意义上说，它本身就是正当性。可是问题在于，虽然传统文化的“决断”是一种“有力”的“决断”，却不能说它就是一种“有理”的“决断”。难道一个没有人权传统文化的民族就应该世世代代生活在奴役和压迫之下？当人们反抗不满之时，难道我们可以这样回答：这就是传统文化的决断，谁让你们运气不好，没有摊上个“好传统”呢。[22]可以说，依赖传统的决断是学术上的偷懒，它不是去挑战和创造，而是满足于利用地方性知识构建特殊主义的理论视野，并以此为基础完成正当性的说明。其实，传统文化本身就是偶然性的一系列积淀，所以它能提供仅仅是一种无根的力量，而非有理据的的力量，虽然这种力量往往很强大。传统并不天然正当，依赖传统的决断必须说明你作为决断依据的某种“传统”正当性在何处，否则就是“不讲理”。

    正是在此困境下，哈贝玛斯经营起一个力图化解诸神之争的复杂方法——“商谈”。哈贝玛斯认为化解诸神之争的方法既不是少数人的独断，也不是多数人的众断，而是大家凑在一起公共辩论——讲道理，既不是少数哲学王说了算，也不是人头多少说了算，而是道理说了算，由“更好理据的力量”来说话。一个秩序的“正当性基础”必须经过一个辩谈性的过滤器，通过这个过滤器将“公意”过滤出来，只有公意才是正当性的基础所在，这就是所谓的“商谈民主”（协商民主）。商谈的目的不是投票或是划分敌我阵营，而是为了达成“共识”。所谓的共识就是构建大家都接受的诸神之中的宙斯。

    然而哈贝玛斯的商谈路径存在两个致命的困境：第一，“理据的力量，只有在分享相同的根本性视野时，才会有力量。商谈达成共识的前提是商谈多方分享基本的核心价值。日常经验告诉我们，资源的有限性并非冲突的唯一根源，即使不存在资源限制，社会生活依旧充斥着价值的冲突，这些冲突不可能通过协商谈判而化解。当根本性视野不同时（各自选择完全不同的价值排序），越辩论只会导致问题升级，理据在这个时候全然无力。”[23]对于这一点，即便是高度推崇消极自由和多元化的以赛亚·伯林也只能无奈地承认：“某些人类价值之所以不能相互结合，就因为他们本身是不能并存的。”[24]

    第二，道理的力量并没有想象的那么强大，因为人有时候是很“不讲理”的。日常经验告诉我们，很多时候明明理智告诉我们某人说的是有道理的，但是因为情感和情绪的原因却选择相反的方向。[25]在政治和法律领域，尽管在商谈中一方展现出了“更好理据的力量”，但是另一方面不管对方如何有理，自己就是说“不”的现象也是很普遍的。相信对话和协商能化解冲突，甚至是化解诸神层面的冲突，其后果往往是悲剧的，否则这个世界上不会充满如此之多的冲突乃至兵灾。

    上述梳理告诉我们，诸神的冲突远未在卢梭、施特劳斯、德沃金、哈贝玛斯等先哲的研究处终结。无论是“决断”还是“商谈”，都不足破解此一复杂的“珍珑棋局”，我们非常需要创造新的视野。

    五、“诸神之争”的破解与国家治理核心价值目标的确立

    目前看来，无论是“决断”还是“商谈”，都似乎无法达成针对各阶层、各群体都具有“可接受性”的价值共识。可是我们坚信现实生活中一定存在某种“可接受性”的价值共识，存在“大家都认的理”，因为如果没有这个东西，社会生活简直是无法想象的，不讲理的生活对每一个人来说都是战争（冲突）。既然我们没有陷入战争，即使是在无政府的原始部落生活中和平也是主流，由此可见，一定存在一个“大家都认的理”。可是它在哪里呢？

    我们认为“决断”与“商谈”最终陷入困境的根本原因在于：无论是“决断”还是“商谈”都是将“可接受性”理解为一种主观性的存在，结果是由于理论设计在这一逻辑起点上，其理论最终必将陷入相对主义和虚无主义的漩涡。可接受性到底是主观的，还是客观的？如果是主观的，那么“可接受性”就是相对的。如果“可接受性”就是相对的，那么任何少数人或者多数人单方面的基于主观意志的“决断”都是无理的，凭什么甲方要接受乙方的合理性，因为没有谁是正确的，或者说，谁都是正确的。一切价值观都是相对的、平等的。如果“可接受性”就是相对的，那么各方“商谈”所达成的所谓“价值共识”就是无根的。如果价值观是相对的，那么价值共识不过是一种暂时的巧合，是一种短暂的无规律的舆论巧合。你以为你抓住了“共识”，其实你抓住的不过是流动的碎片，一个短暂、偶然的价值“邂逅”。

    要想跳出相对主义和虚无主义的漩涡，就必须将“可接受性”理解为一种客观存在。就是寻找“大家都认的理”?什么是大家的“底线”?底线是什么？底线是对每一个人来说都是至关重要的东西。我们认为，这个东西就是人与人之间的合作关系。因为人的最大利益都只存在于人与人的合作关系之中。“人们所以苦苦进行博弈，根本不是为了获得一些所谓的消极权利（据说是最基本的人权），而是为了形成更好的制度，这个制度能够保护那些使人们获得最大利益的所有合作关系，而合作关系是安全、幸福等等各种最大利益的必要条件甚至是充分条件。”[26]

    荀子说过：“人生不能无群”。[27]“群”即合作，“人生不能无群”的意思就是人类要想生存和发展，必须要进行合作。“人们只有相互依赖才能生存，初级水平的合作足以建立人们对合作好处的依赖性，于是，生存压力和合作的诱惑构成了人们寻求更好合作之道的必然理由。……无论人们多么自私，多么希望占便宜，但终究不愿意放弃合作的好处，于是只好去改善初始的合作关系而发展出比较合理成熟的合作制度。”[28]人类社会中的合作关系总是超过冲突关系，否则这个社会早已崩溃。因此，“合作”是政治哲学展开理论言说的第一前提。可以说，合作才是人类的“底线”，合作就是潜意识里“大家都认的理”。

    “合作”不仅是人类生活所应遵循的最高的理，同时，也是法律所应该遵循的最高的理。“我们不能认为法律是由一套孤立规范组成的体系——每一规范冲突都拥有各自独立的功能，法律是一套共同决定其规范内容的（潜在冲突的或者强化的）理由体系。”[29]我们认为，这一理由就是“合作”，法律的核心使命就是构建良性有序的合作关系。人是理性人，理性人的真正含义不是自私自利人，那仅仅是对理性人的庸俗理解。真正的理性人就是“合作人”，因为理性告诉他们其利益来源于合作。人们会对特定的合作关系带来什么样的回报建立期待，这种期待被规范所认可确立后就成为权利，那些认可期待的规则就是所谓的法律。“法律不等于立法，法律之所以有权威和效力，正在于它规定的是长期利益或一般原则。”[30]显然，这一长期利益就是人与人之间稳定的合作关系。

    从合作这一概念出发，我们终于为“可接受性”这一概念找到了一个客观的基础，同时也找到对各阶层、各群体都具有“可接受性”的价值共识，那就是“合作”。现代国家治理应该最大程度地促进社会合作，提升社会合作的水平，凡是有助于促进和扩大良性社会合作关系的就是合理的、具有可接受性的，反之，凡是不利于促进和扩大良性社会合作关系的就是不合理的、不具有可接受性的。合作不是幸福，合作不是自由，合作不是人道，合作也不是尊严，合作就是合作，虽然合作会间接地促进上述价值的实现。合作之所以可以成为“诸神”中的宙斯，是因为它本身就是人类生存和发展的基本条件，因此它有资格作为所有人必须接受的“共识”。改编套用卢梭的话说就是：“我们每个人都以其自身及其全部的力量置于合作这一公意的最高的领导之下。国家寻找出各种合作的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个合作者的人身和财富，任何人拒不服从公意的，全体就要迫使他服从公意。这恰好就是说，人们要迫使他合作。”

    六、合作理念与行政法学理论基础之重构

    从合作这一概念出发，我们发现了一种新的法哲学——“合作法哲学”——构建思路，它可以有效化解自由主义和保守主义的“诸神之争”。在“道”的层面上，自由主义是权利本位、自由本位的，保守主义是义务本位、德性本位的。如前所述，保守主义固然非常尖锐地点出了自由主义的诸多理论“命门”，目前整个世界范围的自由主义阵营尚无力做出有力的学理回应，但是保守主义义务本位和德性本位从本质上是要构建一个“封闭社会”而非“开放社会”，这无疑是在开历史的倒车，是反现代化的理论。两者都有不同程度的合理性，问题是如何调和这两者呢？

    合作法哲学的理论回应是：法律既不应该以权利为本位，也不应该以义务为本位，而是应该以合作为本位。法律既是人类合作的产物，是服务于人类合作关系的建制，其历史使命就是通过有效的合作规则建设构建良性合作秩序。从本质上说，法是一整套维护、保障和修复人类合作关系的法律规范的总称。合作法哲学认为：政治共同体的本质就是合作，正是经济、政治、文化防御等方面的广泛和深度的合作才使得人群成为政治共同体。好的政治共同体就是能有效发展、保障拓展合作机制的人群，如果一个人群无法发展、甚至破坏拓展合作机制，那么政治共同体就会转变为“政治凑合体”，甚至恶化为“政治断裂体”。合作的基础性和根本性决定了无论是权利还是义务都是合作的下位概念，法律正是通过将合作各方的稳定预期加以制度化和成文化方式承担起构建、保障合作秩序的社会功能。其中私法保障的是平等主体之间的合作关系，公法则是保障政府与民众之间的合作关系。我们认为，合作法哲学以合作为理论基石，一方面可以修补自由主义的漏洞，另一方面可以防范保守主义的反现代化倾向，可以在法哲学层面上有效调和保守主义和自由主义之间“诸神之争”，是一条值得探索的理论推进路径。当然，合作双方都必须要有理性，合作才有可能。

    从合作这一概念出发，我们尝试重构行政法的理论基础。“合作”不仅是国家治理核心价值目标，也是行政法的基本价值目标。从现象上看，行政机关与民众之间也是一种合作关系，后者为前者提供授权和税收，前者以最低的成本为后者提供维护合作秩序的服务。从本质上看，这种合作关系并非是通常的互惠合作关系，而是一种代理合作关系，这种关系下作为代理人的政府与作为委托人的民众之间是一种利益一致的关系，是一种“一荣俱荣、一损俱损”的关系。总而言之，政府从本质上看也是人类合作的产物，是服务于人类合作关系的建制。如果“官”民之间本质上是一种合作关系，那么行政法的“道”或者说“基础理论”就应该有一种新的解读：行政法从本质上说是构建、保障和修复“官民”合作关系的法，这一观点可以简称为“合作论”（或者称“和谐论”）。

    “合作论”认为应该构建有利于培养“官”民合作关系的行政法文化。行政主体需要必要的监督，但是也需要信任和理解。如果我们一味强调控权，从理论上对行政权作妖魔化处理，这可能使得政府与民众的合作关系的生成，缺少了必要的社会心理基础，尤其在中国这样一个发展中国家，在理论上和舆论上妖魔化行政权将有可能撕裂整个行政合作关系，其后果会将不必要的负面情绪带入正常的行政争议和冲突中，老百姓变成了“老不信”，最终导致官民冲突不仅频发，而且解决的难度越来越大。“合作论”认为应该构建有利于培养“官”民合作关系的行政主体制度。“合作论”弘扬的是一种合作解决问题的精神，它将行政主体与行政相对人的目标整合起来，也将它们的资源整合起来。善治既要有强大、高效、理性的政府，也要有强大、凝聚、理性的公民，强大政府与强大公民的合作，方能使善治成为现实，不管是在今天，还是在未来。

    “合作论”认为应该构建有利于培养“官”民合作关系的行政程序制度。“合作论”追求一种建立在交互关系之上的行政程序制度。交互关系意味着权力的向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的；交互关系意味着行政相对人从行政客体的范畴中脱离出来，成为公共行政领域中的主体；交互关系意味着行政主体不再独享权威，协商治理、互动管理成为新的“治术”。

    “合作论”认为应构建利于修复受损“官”民合作关系的行政救济制度。这一行政救济制度既需要“解决争议”，还要“理顺情绪”，以“信任修复”为切入点，为行政救济制度注入“正能量”。不信任发自天性，信任却需要刻意的建设、维护和修复。单纯维权无法消解行政争议引发的社会负面情绪，而这种负面情绪的不断积累不仅会导致未来官民冲突的频发，还会导致争议解决的难度越来越大。

    合理的行政法治，可以不断形成高水准的合作秩序，形成和谐的社会关系；不合理的行政法治却会不断强化社会中的猜疑、背叛和孤立，形成依附与剥削的恶性循环关系。哈耶克指出，不同民族始终存在着竞争关系，而这种竞争关系从本质上看，就是不同制度系统之间的竞争。就个体之间的竞争而言，也许“强者生存”的命题是正确的。但是就群体、就社会而言，也许“合作者生存”这一命题更为正确。那些不善合作的群体必然被善于合作的群体所淘汰，这既是哈耶克《自由秩序原理》所揭示的命题，也是被历史无数次证明了的铁律。在这一意义上，法律即命运，法律兴衰直接关系民族的兴衰。一个民族的公法将决定着这个民族的未来，甚至决定着各民族的世界史。

    结语

    要找出一个没有冲突的社会是徒劳的，冲突存在于任何合作关系之中，问题的关键在于制度对冲突的处置持何种态度。如果一个社会能够有效地化解形成冲突的危机源，那么冲突不仅不会摧毁合作，相反，它将在一个更高的水平上提高合作水平，促进社会良性变迁，进而提高整个社会的福祉。可是，如果一个社会无法做到这一点，那么，在高度依赖的社会体系中，冲突将会进一步激化，直至演变为暴力冲突，最终摧毁合作关系，即社会崩溃；在非高度依赖的社会体系中，冲突有可能缓和化，但是社会成员之间将减少和压缩合作，将合作水平降低到最低的水平，最终侵蚀合作关系，即社会萎缩。

    完美的合作秩序也许在现实中并不存在，但是合作论为现代政府治理和行政法学的发展确立一个方向和标准。如果没有这样一个方向和标准，那么我们便无法获得针对当下实证秩序进行学术性思考的身位和距离。如果无法通过建设新型合作规则从而建构出新型的合作秩序，那么社会最终将分崩离析——个人还在，但是彼此间的合作纽带消亡，合作关系退化，文明逐步衰败——这就是“亡天下”。翻开文献，1700多年前荀子说过：“人生不能无群”，一百多年前，梁启超说：“以群术治群，群乃成，以独术治群，群乃败”。[31]其实，这世界上真正新鲜的东西并不多，那些水面上不断翻腾出来的各式浪花往往很次要，而涡流之下的河床却一直很稳定，你见，或者不见，它都在那里，不增不减……