一、问题的提出

    在当前颇受关注的云南昆明、陕西韩城等地的环境公益诉讼案件中，环境行政机关均以原告身份向人民法院提起环境民事公益诉讼。[1]参照这两例案件，行政机关作为环境民事公益诉讼的原告，似乎具备充足的法律依据。在法律层面，《海洋环境保护法》（1999年修订）第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”《民事诉讼法》（2012年修订）第55条规定：“对污染环境……等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关……可以向人民法院提起诉讼”。在司法解释层面，最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（法发[2010]18号）规定：“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。在地方立法层面，地方性法规或者规范性文件也为这种司法实践提供了“合法性”注脚。例如，2010年3月1日起实施的《贵阳市促进生态文明建设条例》第23条第1款规定：“环境保护管理机构为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任”。这是地方性法规明确承认行政机关可以作为环境公益诉讼原告的先例；另外，有些地方审判机关和检察机关的内部文件也明文支持这一制度设计。[2]

    但是，法律和地方性法规的规定、审判机关和检察机关的文件以及一些地方的司法实践，并不能说明环境行政机关作为环境民事公益诉讼的原告具备充分的法理依据。实际上，通过立法赋予环境行政机关原告主体资格将是十分危险的—尽管表面上这有助于环境公益诉讼的提起，但从长远来看，作为拥有强大物质力量的“利维坦”，行政机关状告工厂、企业等行政相对人环境侵权的行为，必然对法治和宪政精神造成一定的危害。因此，从宪法学视角解析环境行政机关作为环境民事公益诉讼的原告资格问题，具有重要的理论和现实意义。

    二、宪法原理下的四类诉讼案件

    在宪法的基本法律关系中，政府与公民（或者说公民及其集合体）是最为基础性的两大法律关系主体。[3][4]由此，便产生了四大类诉讼案件：一是作为平等主体的自然人或法人之间的民事争议案件；二是由检察机关代表政府诉公民（表现为特定的公民或者公民的集合体，如我国的“单位”）的刑事案件；[5]三是政府某一分支诉政府另一分支的宪法案件；四是公民诉政府的行政案件或者宪法案件。[6]

    基于防止专制、保护公民基本权利和自由的宪法原理，四项基本诉讼类型由于性质不同，其遵循的基本诉讼原则也是不同的。首先，就民事诉讼而言，“当事人处分原则”是民事诉讼的基本原则。民法调整平等主体之间的人身关系、财产关系这一性质，决定了民法需要贯彻“平等自愿”这一公理性原则；而民事法律关系的性质又决定了民事诉讼的特性，即作为平等主体的当事人之间，在民事诉讼程序中同样享有意思自治的权利。因此，“当事人是否起诉或者终结诉讼，何时、何种事项（法院对当事人没有提出的请求事项不能裁判）以及对何人起诉，原则上由当事人自由决定，国家不能干预。”[7]其次，就刑事诉讼而言，一方面，作为代表政府起诉刑事被告人的检察机关，其享有的检察权同样属于公共权力，应当以维护公共利益为目的，由此作为原告的检察机关不能像民事诉讼原告那样在诉讼过程中享有自由处分权，依法追究犯罪分子的刑事责任这种公益目的性拘束着检察机关的行为；另一方面，由于刑事诉讼是政府（由检察机关代表）指控公民（特定公民或者公民的集合体）的案件，如果指控罪名成立，将带来严厉的刑事制裁，对公民的自由、财产乃至生命会产生重大影响，因此，为了避免无辜者受到惩罚，宪政国家在刑事诉讼法律（乃至宪法）中确定了“无罪推定原则”。再次，就行政诉讼而言，一方面，认为行政机关的执法行为侵害自己的合法权益，提起行政诉讼的公民追求的主要是私人利益，因此在是否起诉、何时起诉、以何种理由起诉等方面同样享有自由处分权；但是，如果行政争议案件已被司法机关依法受理，由于行政诉讼的本质也体现司法权对行政权的监督，而司法审查的公益目的性，决定了此时原告的自由处分权受到限制。[8]]此外，为了避免因行政机关在行政执法上的特权地位影响司法审查的公正性，多数国家都规定由行政机关对执法行为的合法性负举证责任，以保障公民在行政诉讼中平等地位。[9]最后，就宪法诉讼而言，在大陆法系国家，公民实质上指控立法机关制定的法律违反宪法的宪法诉讼程序，与公民在实质上指控行政机关的行政诉讼程序并没有本质不同。这是因为，一般情况下行政机关充当了执行被认为违宪的“法律”的“急先锋”角色，因而自然应当作为“替罪羊”被推上被告席。在这种宪法诉讼中，对当事人的自由处分权的要求与行政诉讼相同。另一方面，就政府某一分支或者某一部分诉政府另一分支或者另一部分的宪法案件而言，由于本质上涉及不同政府分支或者部分之间的权限争议，因而进入司法程序（有的国家是普通法院审查，有的国家是专门机关审查）后，同样应当对当事人自由处分权进行限制。

    三、环境民事公益诉讼中行政机关原告资格之检讨

    显然，从政府各分支的核心功能以及宪政国家常规制度设计存在的诉讼类型来看，并不存在作为执法主体的行政机关指控公民的诉讼类型—哪怕这种诉讼被定性为所谓的“民事公益诉讼”。然而，为何有人主张行政机关可以成为环境民事公益诉讼的原告，他们的理由和依据何在？对此，本文对此将展开具体分析。

    （一）行政机关作为环境民事公益诉讼原告的理由及驳斥

    在支持者看来，环境行政机关应当成为环境民事公益诉讼的原告，理由主要有三方面：（1）从谁能代表国家环境资源所有权的角度，认为“特定环境行政机关可以基于授权成为国家环境资源所有权代表人，这一法律地位决定了该机关能够直接对侵害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼，此诉讼因其公益目的明确，显然属于环境民事公益诉讼”。[10]（2）从“公益”与“私益”诉讼区分的角度，认为“环境行政机关并不是环境侵权的直接受害者和诉讼的受益者，因此适合充当环境民事公益诉讼”。[11]（3）从诉讼实效的角度，认为“环境行政职能部门在日常职务活动中会获知大量环境损害信息，由其进行公益诉讼，举证可更迅速、方便、有效，诉讼的胜算大”。[12]“环保部门拥有与其他机关单位部门所不能拥有的监测技术和设备，能够切实地掌握污染的证据”[13]。

    应当说，以上述理由支撑行政机关具备环境公益诉讼原告资格的观点，并不具有说服力。首先，按照主权在民的原则，一国的环境资源所有权的享有主体并不是政府，而是其背后的“公民”（表现为公民的集合体），因而谁能够代表环境资源所有权主体，本质上是一个立法政策选择的问题。事实上，立法机关授权行政机关代表政府对违反环境资源法律、法规的违法行为进行执法，主要是基于行政机关结构和功能的特点以及人权保障的要求而确定的。因为即使行政机关在执法过程中滥用权力侵害行政相对人的合法权益时，毕竟还有司法审查机制予以救济。因而，根据行政权的性质、行政机关的结构与功能来配置执法权的原理说明：这种可以代表“国家”并且有执法主体资格的行政机关，并不等于也能够代表“全体公民”享有环境民事公益诉讼的原告资格。其次，就哪些主体能够体现环境公益诉讼中的“公益”问题，认为“环境行政机关并不是环境侵权的直接受害者和诉讼的受益者，因此适合充当环境民事公益诉讼”的观点存在逻辑错误。如果按照这一思路，不仅行政机关，立法机关、司法机关、甚至政党组织同样不是环境侵权的直接受害者和诉讼的受益者，似乎也适合成为环境公益诉讼的原告。实际上，公益诉讼本身要求提起诉讼的原告不是侵权行为的直接受害者或者诉讼后果的直接受益者，否则直接提起“私益”诉讼便可获得司法救济，无需引入公益诉讼。事实上，“公益诉讼侧重于启动者的公益目的性”，[14]而非公益诉讼启动者的特殊身份。按照各类国家机关结构功能的特点和人权保障的要求，不同的公共权力只能由相匹配的政府分支来承担；非行使公共权力的领域，任何政府分支原则上不得干预，即公权不得干预到私权的领域，私权领域遵循的是平等主体之间意思自治原则。最后，从行政机关掌握行政执法相关信息、具备举证优势、有利于在环境民事公益诉讼中获胜的理由，更是值得推敲。环境行政机关之所以具备上述这些“优势”，正是基于执法需要而产生的，这也恰恰是政府行政分支结构功能与行政权相匹配的要求使然。但是，这种作为行政执法优势的“能量”并不能被直接“挪用”为追诉行政相对人过错的“民事诉讼”需要—正如这样的“能量”不能成为行政机关追究行政相对人的“刑事责任”的理由那样，由于结构功能和人权保障的宪政配置原理，指控犯罪应当由作为政府特定分支的检察机关来承担。与之同理，民事诉讼的基本要求是，应当由与侵权者地位平等的另一方当事人提起诉讼，而不是由地位不平等的行政机关来充当民事诉讼的“急先锋”。

    （二）环境公益诉讼的类型与行政机关原告主体资格

    为进一步分析行政机关能否具备环境公益诉讼原告资格，有必要从环境公益诉讼的具体类型出发进行探讨。

    众所周知，除宪法诉讼之外，大陆法系国家存在“刑事诉讼”、“行政诉讼”和“民事诉讼”三大类型。相应地，理论上环境公益诉讼应当存在“环境刑事公益诉讼”、“环境行政公益诉讼”和“环境民事公益诉讼”三种类型。但由于检察机关代表政府向法院提起公诉，请求法院审判以追究破坏环境触犯刑律的刑事被告人，本身即体现“公共利益”，因此便无所谓“刑事公益”诉讼的问题，因而被排除在一般意义的环境公益诉讼类型之外。[15]因此，环境公益诉讼一般是指环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼两种类型。[16]那么，考察行政机关能否具备环境公益诉讼原告资格，便应围绕这两种环境公益诉讼类型展开。

    首先，就环境行政公益诉讼而言，“是在继承传统行政诉讼基本特征的基础上，为了适应环境保护监督、管理的需要而发展了的一种诉讼形式，本质上，它是行政诉讼的一个分支”。[17]在这种案件中，公民认为行政机关及其工作人员的违法行为（包括行政不行为），使环境公共利益遭受侵害，向法院提起诉讼要求法院对行政机关进行合法性审查，责令行政机关正确履行职责或者改正违法行为，以维护环境公共利益。这种案件在本质属于行政诉讼案件，应当遵循行政诉讼的基本原则和基本程序，其中被告只能是行政机关，原告只能是公民。[18]显然，在环境行政公益诉讼中，环境行政机关一般只能成为被起诉的对象。这是因为，从组织法的角度看，行政机关设立的目的是负责环境保护相关执法活动，执行法律、法规涉及环境保护的内容，行政权的主动性和效率性要求环境行政部门应当积极、主动、高效履行法定职责，依法检查、监督行政相对人遵守环境保护相关法律法规，以防止环境污染事件发生；当环境侵权事件发生后，环境行政部门负有迅速依法查处行政相对人，依法处罚环境违法行为，制止违法行为继续发生和危害扩大的职责。

    由此可见，作为环境行政公益诉讼的被告，如果能成为环境民事公益诉讼的原告，必然招致行政机关地位和职责的极大混乱。假设在某一具体个案中，由于行政机关的违法行为（包括行政不作为），导致或者放任行政相对人环境侵权，并且对公共利益造成损失。面对这种情况，某一环保组织[19]依法提起公益诉讼，既状告行政机关，又状告该侵权行政相对人，针对这两种性质不同的环境公益诉讼（行政诉讼和民事诉讼）是否可以合并审理？如果可以，那么这一对潜在的“冤家对头”就可能成为同一案件中的“难兄难弟”（共同被告）。如果上述假定的案件中，环保组织仅状告行政机关，没有状告该侵权的行政相对人，事后，本身涉嫌违法的行政机关是否可以另行起诉该行政相对人？可以想象的是，如果允许行政机关作为环境民事公益诉讼原告，在行政机关违法行为诱发行政相对人侵害环境公共利益的事件后，从动机上看，行政机关为了免于舆论压力或者逃避责任，必定倾向于将行政相对人诉诸法院。因此，一些学者关于环保行政机关存在“推卸职责甚至渎职的嫌疑”的忧虑并非没有道理。[20]

    其次，就环境民事公益诉讼而言，它属于民事诉讼的具体类型，应当遵循民事诉讼的基本原则。由于民事诉讼解决的是平等主体之间的人身关系、财产关系和相关法律关系，诉讼原被告双方当事人应当具有平等的法律地位，这种诉讼当事人平等原则也是当事人平等的民事实体法律地位在诉讼中的体现，“民法调整的社会关系的性质决定了民事诉讼的特性，即平等主体之间的争议解决过程。实体法领域中的‘公理性原则’也必然要在民事纠纷解决领域中得到具体体现和延伸。”[21]显然，正是这种民事诉讼当事人地位平等原则根源于民事法律关系的性质，要求民事诉讼当事人一方不应在民事法律关系中凌驾于另一方之上。正是在这个意义上，赋予行政机关环境公益民事诉讼主体资格扭曲了诉讼制度的基本原理，因为在进入到环境民事公益诉讼之前，行政机关与被告之间并不存在民事法律关系，而是一种行政执法上行政主体与行政相对人的命令与服从的行政法律关系。赋予行政机关环境民事公益诉讼主体资格，在本质是将原先存在的行政法律关系扭曲为民事法律关系，由此会带来一系列自相矛盾的后果。

    第一，违背民事诉讼的“当事人处分原则”。根据民事诉讼这一基本原则，是否提起诉讼、是否撤诉，原告均有权决定；是否和解，双方当事人可以协商解决。但是如果行政机关成为环境公益民事诉讼的原告，是否可以决定起诉与否，撤诉与否？如果不起诉，那么这种不起诉在性质上是一种什么行为—民事行为还是行政行为？是否因构成“行政不作为”而成为另一类环境公益诉讼（环境公益行政诉讼）的被告？如果行政机关作为环境民事公益诉讼的原告，能够不遵循民事诉讼的这一基本原则，那么这样的诉讼还能称之为“民事诉讼”吗？

    第二，违背民事诉讼证据平等独立获得的规则。一方面，由于民事诉讼遵循“谁主张谁举证”的原则，如果行政机关作为环境民事公益诉讼的原告，应当负责举证证明被告有环境公益侵权的事实，因此它应当对被告是否存在违法侵权的事实进行调查取证。但是，由于在进入诉讼之前，双方之间是不平等的行政法律关系，行政机关能够对行政相对人行使行政调查权，行政相对人有义务予以配合、服从行政调查；而这种行政调查结果却可以成为行政机关以“原告”身份起诉行政相对人的“民事诉讼”的证据，显然违背民事诉讼当事人双方平等独立获得证据的规则—即民事诉讼当事人双方不应存在一方配合另一方调查取证的荒谬状况。另一方面，行政机关在进入环境公益民事诉讼之前的调查取证行为在本质上属于行政调查的行政行为，作为环境民事公益诉讼的被告，显然也可凭借行政相对人的身份对行政机关提起行政诉讼。如此一来，民事案件与行政案件、原告与被告必然会交缠在一起。

    第三，违背了民事诉讼原告自己承担诉讼费用的要求。根据民事诉讼的一般规则，民事诉讼原告应当预交诉讼费用，如果败诉将承担相应的法律后果（包括可能承担诉讼费用）—这也是法律对当事人应当为自己的行为承担责任的道义要求。如果行政机关作为环境民事公益诉讼原告败诉了—既然进入诉讼程序，由司法机关客观公正进行裁判，便存在败诉的可能。除非司法不公，司法机关早已与行政机关达成一致，务必致被告于败诉境地—当然也可能因此承担诉讼费用，那么这种费用显然并非行政机关“私”的费用，而行政机关的所有经费均来自于财政、来自于纳税人—而纳税人所缴纳的税费通过国家财政拨款方式拨付给行政机关的目的，是为了行政决策与行政执法，并不是支持行政机关以“民事主体”的身份提起“民事诉讼”，哪怕这种民事诉讼被理解为追求公共利益。

    四、结论与展望

    从宪法原理来看，在各种国家公共权力的关系上，政府的立法分支、行政分支和司法分支由于功能性差异而承担不同的公共任务，行使不同的公共权力，彼此之间不得越俎代庖。这是合理分工与人权保障的需要；在国家权力与私人权利的关系上，私权注重的是意思自治，公共权力强调的是依法行使，公共权力不得非法干预私权。总之，民事诉讼所能解决的是私权之间的纠纷，不应将行政机关这种公共权力行使者硬性扭曲为私权的行使者。所以，在环境民事公益诉讼中，环境行政机关不应享有原告资格。

    当前环境公益诉讼（特别是环境民事公益诉讼）的呼声日益强烈，无非是鉴于没有明确而直接受害者的“环境公共利益”侵权现象严重，而且司法实践中没能得到有效救济。这种弊端当然可以从立法、执法和司法三个环节寻找原因：如果环境行政机关尽职尽责，履行了法定的环境保护职责，却由于立法存在问题，以至于无法给予违法侵权人相应的处罚，客观上纵容了违法，那么制定或者修改相应的法律规范便应提上议事日程；如果是环境行政机关没有履行好环境执法责任，那么应当完善行政法制监督和司法审查等机制，督促行政机关履行法定职责。如果环境行政机关连最基本的“份内工作”都无法完成，我们就更无法期待其圆满完成环境民事公益诉讼的“兼职工作”。试图借助民事诉讼机制补充环境行政监管的“无能”，只会进一步弱化环保机关本应独立承担的监管职责。由此可见，建立环境公益诉讼显然是非常必要的，其中的环境公益行政诉讼便可为社会公众提供一个督促行政机关履行法定职责的诉讼机制；至于环境民事公益诉讼，则是在穷尽行政执法措施的前提下，才能由适格的主体提起，否则势必浪费国家和社会的资源，在间接的意义上纵容行政机关违法失职。[22]

    事实上，当前某些环境公益诉讼的立法和司法实践，虽然有助于促进环境公益诉讼发挥环境保护的重要功能，但这一制度设计存在极大的运行风险：按照宪政原理，司法审判应当由司法机关以中立身份，严格依据法律和事实客观公正地进行裁决，绝不允许审判结果存在事前的预测可能性。然而，当具有强势地位的环境行政机关成为民事诉讼的原告时，负责审判的司法机关极易从“维护大局”和“保护公益”的立场出发，作出不利于被告一方的司法判决，被告在诉讼中败诉并承担赔偿责任的几率会成倍增加。总之，在这样的制度框架下，民事公益诉讼的审判结果实际上已经缺少了悬念—这种审判有可能沦为代表客观、中立、公正的司法机关与行政机关合力打击“环境侵权者”的专项行动，这必然会严重损害法治与宪政的理念和精神。毕竟，法治与宪政的永恒主题是既要求公共权力履行法定职责、惩处违法犯罪，同时也强调应当约束公共权力，防止暴政，确保公民的基本权利和自由免遭公共权力的侵害。应当说，这才是进行司法制度设计时必须予以优先考量的重要问题。

    根据2012年最新修订的《民事诉讼法》第55条之规定，公益诉讼的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于“法律规定的机关”，其基本含义是可以提起公益诉讼的机关，必须具备明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起公益诉讼的权利也要由法律明确规定。从现行法律来看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《海洋环境保护法》第90条第2款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。除此之外，哪些国家机关属于适格主体，新《民事诉讼法》留下了未解的谜题。

    基于本文前述之各种分析论证，由环境行政机关担当环境民事公益诉讼的原告，显然不是合理选项。但在排除行政机关之后，又有哪些国家机关作为可选项呢？应当说，在立法上赋予检察机关以环境民事公益诉讼的原告资格，具有更加充分的法理依据和现实可行性。其理由主要可归结为以下三方面：（1）从世界范围来看，各国普遍将检察机关作为提起公益诉讼的特设机关，如英国、美国、法国、比利时、芬兰等国家，法律都赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的资格。（2）从我国来看，检察机关提起环境民事公益诉讼的成功案例已并不鲜见。我国检察机关虽然被宪法定位为法律监督机关，但检察机关以原告身份提起民事公益诉讼，与其监督机关身份并不存在根本矛盾。只要制度设计合理，并不会损害民事诉讼当事人诉讼权利平等原则。（3）在所有的国家机关中，检察机关无疑是最适合代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体。检察机关不仅具有较高的法律地位和独立性，而且同行政机关、社会团体相比较，检察机关一般不存在规避责任和滥用诉权等问题，由其提起民事公益诉讼将更能完成立法赋予的公共利益的“保护神”角色。

    未来可以通过完善现行《环境保护法》，明确赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的原告资格，并可以通过司法解释，完成环境民事公益诉讼的受案范围、管辖、诉讼程序、时限、费用等制度设计问题，从而为检察机关提起环境民事公益诉讼扫清立法障碍。

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