党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了“深化行政执法体制改革”的重大任务。落实这一任务，对于实现党的十八大提出的到2020年“基本建成法治政府”的目标意义重大。本文拟就深刻领会决定精神、全面深化行政执法体制改革问题谈点认识和看法。

    一

    要正确领会和落实决定关于“深化行政执法体制改革”的部署，首先要对行政执法和执法体制，以及与行政管理体制的关系做一简要分析。

    关于行政执法的概念，行政法学界和实务界历来有不同解释。大体有三种：一是将行政执法等同于行政机关实施法律、法规、规章等所有法律规范性文件活动的总称，这一概念因含义过于宽泛，在理论和实践中很少使用。二是将行政执法等同于行政机关依法定职权实施的具有社会管理性质的具体行政行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政征收、行政裁决、行政指导等，将行政规划、行政立法、行政决策等行政行为一般排除在外，现在理论和实务界多采此意。其中以国务院法制办宋大涵、青锋主编的《行政执法教程》（见该书第1-10页）和马怀德主编的《行政法学》（见该书第110页）为代表。三是在更狭义上使用，即主要指行政机关依法监督行政相对人权利行使和义务履行情况并对违法行为予以行政制裁的活动，一般包括行政处罚、行政强制、行政检查等行政行为。这一概念使用最早，目前行政法学界已较少使用，但在政府法制实践中仍在一定范围使用，以此来确定相应工作范围，如在推进综合行政执法、规范行政执法组织、实施执法人员资格管理等工作中往往在此含义上使用。

    《决定》所提行政执法，笔者认为应当按照前述第二种含义来理解。因为，在中央、国务院多个已发布的文件中论及行政执法时其指向大体如此，如国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和2011年发布的《加强法治政府建设的意见》等文件，对加强和改进行政执法的要求都适用于这些具体行政行为。在政府法治实践中，将行政许可、行政处罚、行政强制等直接影响相对人权利义务的具体行政行为作为行政执法行为，不仅有直接法律依据，已有基本共识，也有利于通过推进依法行政，从实体和程序上规范行政执法活动，提高行政执法水平。

    体制一词，从管理学角度来说，一般指国家机关、企业事业单位机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。《辞海》解释为：国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。何谓行政执法体制，宋大涵、青锋主编的《行政执法教程》认为，即由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。笔者基本赞同这一看法，进一步说，笔者认为行政执法体制由三个要素构成：第一，负有法定执法职责的行政执法组织体系，也就是常说的行政执法机构或组织的设置及其相互关系。第二，行政执法职权在同一层级执法主体和不同层级执法主体之间的分配及其相互关系。第三，制约、影响行政执法活动的运行机制及其制度体系。行政执法体制对于行政执法十分重要，不仅是其载体和重要基础，规定着行政执法职权的配置和相互关系，也直接制约、甚至在一定程度上决定着行政执法的运行状态、效率和质量。

    行政执法体制与行政管理体制有着十分密切的关系。行政管理体制其概念的内涵和外延要大于行政执法体制，可以理解为是后者的上位概念。同时，两个概念之间有着相当大的重合性，行政执法体制以行政管理体制为本体，并受到行政管理体制制约和规定，不可能单独存在。因此，深化行政执法体制改革是行政管理体制改革的重要内容，总体上应当符合行政管理体制改革的目标、要求、基本原则与大体走向，同时行政执法体制又有其特殊性，还要遵循依法行政各项要求，体现法律实施的客观规律。所以，《决定》单独提出深化行政执法体制改革，具有十分重要的特殊意义和迫切性。

    二

    我国社会主义法律体系形成后，法律实施问题突显，更为突出的是行政执法问题，受到广泛关注。行政执法对我国法治建设进程、法治政府建设目标能否实现具有十分关键的影响。首先，我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的（见袁曙宏《深化行政执法体制改革》，载2013年11月27日《光明日报》），可以说行政执法状况直接关系法律、法规的正确有效实施。其次，行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，关系着经济社会正常秩序维护和公共利益的保障。还有，行政执法直接面对企业和公众，是否严格公正，体现着各级政府依法行政的水平和能力，影响着全社会对我国法治建设的信任和信心。当前从总体上看，毋庸讳言，行政执法状况很不理想，是法治政府建设中亟待着力解决的重大课题。

    从各方面反映看，当前行政执法的突出问题可以归纳为：

    ——执法不到位，很多依法该管的事情没人管或没管好，执法不作为问题突出。近年来各地发生的一些食品药品、安全生产等行政执法公共事件背后都有执法部门履职不到位的问题存在。

    ——执法不能经常化，在城市管理中一些领域违法现象长期得不到及时纠正，群众反应强烈，事后则突击整治，执法像刮风，过后故态依旧。有人说：“这叫‘经常的事情突击做，突击的事情经常做’”。

    ——执法不公，随意性大，不依规则办事，乱作为现象普遍，有的搞“钓鱼”执法、选择性执法；有的执法专横、利用权力刁难当事人，甚至吃拿卡要、以权谋私。

    ——执法环节过多，审批发证过度，办事难十分突出。有的办一件事要跑几十个部门、盖上百个公章。对于分工不明或费力不讨好的事，部门间互相推诿，办事者像“皮球”被踢来踢去，苦不堪言。

    ——执法职责交叉重复或空白、互不衔接，有的一件事情多个部门管，“九龙治水”现象在行政执法领域十分突出，有的执法部门“权力收到上面、责任推到下面”，群众管这叫“看得见的管不了，管得了的看不见”。

    如此等等。行政执法的这些问题导致依法办事难，守法成本高，人们依法办事意愿降低，而执法部门疲于奔命，执法的社会效果却很不理想。在这些问题背后，除了法律制度存在不科学不合理之处、全社会守法意识亟待提高等因素外，行政执法的体制缺陷是造成上述问题的重要原因。

    总的看，我国现行行政执法体制结构不合理，职能配置不科学，执法权责不清，执法程序和机制很不健全。

    一是执法分工过细、部门林立，每个部门又强调上下对口，职能趋同，机构重叠。据北京市统计，1988年，北京市27个市级行政执法部门共设有执法机构45个。到1995年，市级执法部门增至54个，所属执法机构增至93个。2006年再次清理时，市级执法部门65个，设置直属执法机构237个（其中因有的部门改为省以下垂直管理而增加）。我国行政执法人员的总量不少，但具体到一个执法部门则又严重不足，尤其是一些基层执法部门真正在一线执法的人员往往只有几个、十几个人。

    二是执法职能分散，与社会事务综合管理的趋势很不适应，一方面很多事情多个部门从不同角度管理，而另一方面每个部门内部审批、监管、处罚、监督又自成体系，封闭循环，缺乏制约。各执法部门上下自成系统，而地方政府的综合管理职能常常被条条分解，导致“条块”矛盾突出，地方政府的综合作用难以有效发挥。

    三是程序不健全、权责不统一、机制不顺畅。执法部门之间缺乏制度化协调配合机制，不同执法系统各自为政，资源不能共享，一加一却往往小于二；执法缺乏财政保障和控制，一些执法部门靠罚款收入弥补经费不足，扭曲了执法行为，执法目的与立法目的相悖。

    影响现行行政执法体制的还有两个不可忽视的重要因素：一是立法的影响。一些立法中部门化倾向明显，对法律实施的行政管理路径依赖，导致法律实施过度依靠行政执法，一方面社会广泛参与度严重不足，另一方面则行政执法负担过重。据统计，北京市行政执法部门共承担2203部法律、法规、规章执法职责，具体执法事项8735项。这些执法职责，要各行政执法机关都做到全天候、全覆盖，实际是不可能的。很多执法部门之所以热衷于审批、不愿意在事后监管下功夫，其中体制性原因是审批行政成本最低，审批事项泛滥就是这一选择的必然结果。二是中央部门与地方政府行政管理事权缺乏明确分工，我国从中央各部委到省、地（市）、县机构层层对口设置，职能上下一般粗，缺乏合理分工，层级不同，但干一样的活，管一样的事，很多事情中间层级成了中转站、“二传手”，也是导致现行体制弊端的重要因素。

    我国近年来一直高度重视行政执法体制改革，从上世纪90年代以来，进行过多次行政执法体制改革探索。比较主要的有：一是1996年《行政处罚法》实施后，根据《行政处罚法》第16条关于“相对集中行政处罚权”的规定进行的城管体制改革。这一改革集中了若干有关城市管理执法部门的行政处罚权，建立了统一的城管执法组织，初步改变了“七八个大盖帽围着一个破草帽”的状况，执法效率得到明显提高。从1997年经国务院批准北京市宣武区第一个开展城管综合执法试点以来，现全国已有几十个城市组建了城管执法组织，开展城市管理综合执法。二是进入新世纪以来，按照中央有关部门统一部署，各地陆续组建文化市场执法总队，在文化领域开展综合执法改革，把文化、文物、新闻出版、版权等多个方面监督和处罚等执法职能集中，使文化领域法律、法规实施情况得到明显改善。三是国务院全面推进依法行政实施纲要颁布以来，很多地方和部门在内部开展相对集中行政处罚权和行政许可权的尝试，即所谓“一个部门一支队伍”，北京市目前已有20多个执法部门把内部分设的机制机构合并，组建了专司行政处罚的执法机构。2004年《行政许可法》实施后，很多地方政府和一些主要执法部门推行行政许可集中办理、联合办理、统一办理改革，开展相对集中行政许可权尝试，建立了行政许可审批办事大厅，实行了“一个窗口对外”、“一条龙服务”等做法，一定程度上提高了审批和服务效率。但由于集中办公只是地理集中，并未真正将职能集中、机构合并，还不能说是真正意义上的综合执法改革。此外，根据国务院行政管理体制改革的部署，各地通过机构改革合并重组，逐步改变“九龙治水”等状况，开始实现“大交通”、“大农业”的体制改革，尤其是最近的食品药品管理体制改革，把原来分散于卫生、工商、质监、商务、药监等多个部门的执法职能调整合并，减少了职责交叉重复和互不衔接，基本实现了一件事由一个部门负责的改革目标。这些行政执法体制改革的有益尝试，收到了较好的社会效果，也为进一步深化行政执法体制改革积累了经验，奠定了扎实基础。

    三

    行政执法体制改革，是一项复杂的系统工程，必须以党的十八大和三中全会决定精神为指导，统筹进行顶层设计，循序推进。行政执法体制改革应当体现政府职能转变的要求，与行政管理体制改革总体思路和方向相一致，符合行政管理和行政执法的客观规律，有利于法律、法规的贯彻实施，提升行政执法的权威性和公信力。改革的目标是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的现代行政执法体制。

    推进行政执法体制改革，应当遵循以下原则：

    1.合法原则。行政执法体制改革应当依法进行，改革决策要与立法决策相结合。改革涉及执法主体设置与资格，执法工作机制调整、执法职权配置，必须符合法律规定，体现建设法治政府的要求。改革必然是对现状的改变，因此合法并不意味着不能改变现行法律规定，但要遵循先改法、后实施的原则，使各项改革始终在法治轨道上推进，这是改革的首要原则和前提。

    2.效率原则。行政执法体制改革的首要目标，应当是着眼于提高行政执法效率。行政执法的效率，

    事关法律、法规有效实施，立法目的能否实现。可以说，效率是检验改革是否成功的重要标准。提高执法效率，必须千方百计降低执法成本，使行政执法的社会效益最大化，否则改革也难以为继。

    3.协调原则。行政执法体制改革涉及多个方面、关系复杂，必须瞻前顾后，统筹协调推进。同时，运转协调是行政组织和行政活动的一般要求，也是改革追求的目标之一。行政执法的协调包括各项执法职能的有机衔接、各执法主体之间的沟通合作，以及执法行为和执法活动流程间的顺利对接，运转协调使信息通达、流程顺畅、配合紧密，减少内耗，提高效益，有利于执法目标实现。

    4.规范原则。推进行政执法体制改革应当有利于实现对行政执法权的监督与制约，减少以至抑制权力的恣意行使，使权力理性、规范运行。规范执法行为和权力运行的全过程，必须要完善程序制度，建立健全有效的保障、监督和责任追究制度。

    5.权责统一原则。有两个含义：一是要通过改革建立权责明确的执法体制，消除权责不清、交叉重复、推诿扯皮的体制根源；二是指权力与责任具有一致性，执法权力的本质是职责，行使执法权力必须承担相应责任；要避免权责脱节，没有无权力的责任，也没有无责任的权力，从而保障权力合法规范行使。

    深化行政执法体制改革的主要任务，《决定》已经做出了部署，笔者认为要把握好以下四个方面：

    ——以实现政府职能转变为方向。《决定》指出：进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观经济事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。这一段内容指出了改革必须贯彻市场化的基本取向，减少行政权力对经济活动的直接干预；在中央与地方政府基本职能上，大体做了划分，地方政府不再有经济调控职能，主要负责公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等。因此，行政执法体制改革应当有利于这些职能的实现，而不是相反。

    ——以推进综合执法为切入点。《决定》指出：整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。并提出要理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。

    ——以加强基层执法为重点。《决定》指出：减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。这是执法体制改革中必须始终高度关注的问题。

    ——以改革执法机制为保障。《决定》指出：完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

    学习《决定》的上述精神，笔者认为，深化行政执法体制改革，总体思路应当以科学梳理和调整执法职能为基础，根据执法职责逐步整合执法组织，理顺执法职能和执法主体的相互关系，健全行政执法程序，完善执法机制，转变执法理念，创新执法方式，从而实现行为规范、运转协调、公正透明、权威高效的行政执法体制。深化行政执法体制改革的具体任务包括：

    第一，调整执法职能配置。按照精简、效能的要求，根据国务院机构改革的精神，笔者认为，职能调整应当确定三个目标：即层级之间适当分权；不同职能相互制约；同类职能适当集中。不同层级之间适当分权，可以减少管理层次。管理层次越少，行政资源利用越充分，管理效率越高。层级分权的方向，可以考虑，属于经济宏观调控和确定市场重要规则方面的职能向国家层面集中，这样有利于减少地方行政权力对具体经济事务的不当干预，有利于建立统一完善的社会主义市场经济。而对社会管理、公共服务、社会保障和其他一些社会生活具体事务，由于地区差别较大、地方性较强，可以下放省级或县级政府管理。同一层级的职能调整，可以根据其不同功能，将决策与执行、许可与处罚等相同或相近职能适当集中，不同的职能适当分开，有利于提高行政执法的工作效率，也可以在不同职能之间建立相互制约机制。对许可之外存在的审批事项，要在清理基础上，逐步把保留的审批事项纳入许可法律制度管理。

    第二，整合执法机构。整合即调整合并。执法机构整合，要根据相近职能适当集中、不同职能适当分离的原则进行总体设计。一方面是随着执法职能调整，合并职能相同相近的机构，另一方面尽量减少中间层级，上下层级之间要有明确分工，减少交叉重复和多头执法。机构整合的原则是人随事走——机构设置服从并服务于职能定位。执法机构设置要注重城市与农村不同特点，减少行业管理类执法机构，增设综合执法机构。比如，把分散的市场主体、房屋土地登记部门撤销，设立统一的市场主体设立登记机构、物权登记机构等。机构合并调整，人财物必须随之移转，不得截留或以邻为壑。执法机构内部人财物要向执法一线倾斜，减少辅助科室和岗位。建立相应政务服务中心，承担必要的许可事项办理，凡是与民生有关的事项，下放基层服务中心或放到社区去办理。建立职能真正合一的政务服务窗口和部门间联网审批中心，将行政执法机构承担的检验、检测、评审评估等专业职能转移到社会中介机构或第三方公证机构，按照市场化原则办理。

    继续深化城管执法体制改革，重点是合理确定集中行使的执法权限，理顺城管执法组织与其他城市管理执法部门衔接的程序与关系，国务院可适时立法统一规范城管主体、职责及活动规范，推动城管体制健康发展。探索在其他领域设立综合执法组织，如把工商、商务、发改等部门的市场监管机构合并，组建综合性市场监管执法机构等。设立新的综合执法组织，必须解决好三个问题：一是真正移转职能，凡移转的职能原机构不再行使；二是建立与上下游行政管理与执法有效衔接机制，避免执法脱节；三是合理确定集中职能范围，明确执法职责和权限边界。

    第三，推进执法重心下移。根据行政管理学原理，最靠近被管理者，管理最便捷、成本最低、效率最高。推动执法重心下移，是提高执法效率的需要，也是执法体制改革的重点。重心下移包括执法事项和执法机构、执法力量下移。从实际需要和技术装备条件看，当前大部分行政许可，以及绝大部分处罚、执行、给付执法事项都可以放到基层实施。执法机构根据不同层级承担的职能来设置，有的机构可只在省一级设置，并根据需要设置跨区域的分支执行机构，这些机构与当地基层政府不发生直接关系；有的机构可以只在基层设置，省一级不再设置相同机构，或把其相应指导性职责合并在其他综合部门中，使执法重心真正沉到基层。充实基层执法力量，要减少上级机构人员数量，把人员编制、职权、经费、装备真正放到一线去。

    在推进执法重心下移同时，要注重发挥地方基层政府统筹功能。要改变现在城市街道办事处、乡镇政府成为市县各部门的“腿”的现状，使他们能够协调各执法部门在辖区所设立的分支机构，充分发挥统筹协调作用，形成整体合力，提高执法服务效率。

    第四，转变执法方式。执法方式是执法体制的重要内容，执法体制改革中必须高度重视转变和创新执法方式。首先要端正执法理念，树立依法治理思维。要转变强调管理、不重视服务；强调服从、不重视合作；强调处罚制裁、不重视教育疏导，以及不尊重、不重视权利保护等片面认识，要把服务守法、保护合法作为执法重要内容，要保护相对人的知情权、参与权、监督权和寻求救济权，要通过多种方式为社会广泛参与法律、法规实施创造条件、提供方便，学会运用第三方力量和市场机制，发挥行业自律和社会监督作用，把行政执法部门的一个积极性变为政府、公民、社会组织的多个积极性；执法部门要努力提高对依法办事的服务能力，降低当事人守法成本，引导相对人走依法办事的途径，降低违法行为发生概率，从根本上改变法律实施效果。同时，在具体执法检查和监管中，可以探索根据执法事项不同性质采取不同方式的做法。如对事关人民群众生命健康安全和影响较大的秩序管理事项，执法部门要主动出击，努力做到全天候、全覆盖，及时发现和查处违法；对一般性秩序管理事项，实行随机抽查检查方式，加大处罚力度，增强对违法的威慑力，用尽可能少的执法资源发挥较大效益；对一些涉及利益攸关方的事项，实行不告不理方式，对违法行为在行政制裁同时加重应承担的民事责任，加大当事人违法行为成本。

    第五，完善执法机制。重点是三个方面：一是完善执法程序。要在《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》规定基础上，进一步细化调查取证、告知、听证、集体讨论决定等程序环节，增强操作性，同时健全行政检查、行政征收、行政给付等执法程序。对自由裁量行为，要制定具体裁量标准和操作流程，进一步规范罚没财物管理、执法争议协调等制度，规范各类行政执法文书。二是完善执法工作机制。建立执法协调机制，规范信息共享、案件或情报移送、协同执法等环节的责任和操作程序；加强行政执法与刑事司法衔接的制度建设，使移送行为顺畅规范，形成打击违法犯罪行为的强大合力。完善执法经费财政保障和使用监督机制，为调查取证等执法活动提供必需的经费保障；执法机构必须“吃皇粮”，不得以罚没收入作为经费来源，执法经费不与罚没数额挂钩，不得实行或变相实行罚没款返还，坚决禁止坐收坐支；要加大执法装备配备、科技研发、基础设施方面的投入，提高执法规范化、科学化水平。要进一步完善执法责任制度，在执法权力清单基础上层层分解执法事项、权限和职责，明确执法岗位责任，细化执法考核指标并与执法社会效果挂钩，实行执法过错责任追究和问责制度，促进公正执法，树立执法的权威性和公信力。三是完善监督机制。制定针对行政执法信息公开的专门规定，提高执法全过程的公开程度，要加强行政投诉制度建设，执法部门普遍建立接受投诉、回应社会舆论监督的工作机制。修订《行政复议法》，充分发挥保障和救济相对人权益，以及监督和纠正违法、不当行政行为的功能，扩大受案范围，畅通受理渠道，改变复议案件审理方式，加大公开审理力度，提高行政复议公信力。认真贯彻《国家赔偿法》，制定具体操作程序，使法律规定落在实处。

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