编者按：在《行政诉讼法》修改热议中，各种论说、各种修改建议稿各抒卓识，各陈高见，形成行政法学研究中的璀璨珠玑。本期选登何海波教授等青年学者的《〈行政诉讼法〉学者建议稿》及其说明，虽属一家之言，仍有参酌价值。期望学界相互启发，共同研讨，不断推进行政诉讼法学研究。

　　目录

　　第一章　总则(第1-8条)

　　第一节　立法目的

　　第二节　适用范围

　　第三节　基本原则

　　第二章　受理条件(第9-35条)

　　第一节　受案范围

　　第二节　原告资格

　　第三节　被告适格

　　第四节　司法管辖

　　第五节　起诉期限

　　第六节　其他条件

　　第三章　审查标准(第36-58条)

　　第一节　事实根据

　　第二节　法律依据

　　第三节　合法要件

　　第四章　救济方式(第59-79条)

　　第一节　判决和裁定

　　第二节　临时救济

　　第三节　调解

　　第四节　司法建议

　　第五章　第一审程序(第80-146条)

　　第一节　起诉和受理

　　第二节　诉的变动

　　第三节　证据准备

　　第四节　开庭审理

　　第五节　合议和裁判

　　第六章　第二审程序(第147-164条)

　　第一节　上诉的提起

　　第二节　二审的审理

　　第三节　二审的裁判

　　第七章　再审程序(第165-175条)

　　第一节　申请再审的条件

　　第二节　再审的提起

　　第三节　再审的审理和裁判

　　第八章　执行程序(第176-189条)

　　第一节　执行程序的一般规定

　　第二节　对行政机关的强制执行

　　第三节　对公民、法人或者其他组织的强制执行

　　第九章　附则(第190-194条)

　　附：关于行政诉讼法学者建议稿的说明

　　一、着力解决行政诉讼的障碍

　　二、适度扩充行政诉讼的功能

　　三、完善篇章结构和法条文字

　　第1条　立法目的

　　第一章　总则

　　第一节　立法目的

　　为了保障人民法院公正、及时解决行政争议，维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依据宪法，制定本法。

　　第2条　一般规定

　　第二节　适用范围

　　公民、法人或者其他组织与行政机关因行政行为发生争议，向人民法院提起的诉讼，适用本法。

　　第3条　行政机关的定义

　　本法所称的“行政机关”，包括：

　　(1)各级人民政府；

　　(2)县级以上人民政府的工作部门；

　　(3)县级以上人民政府或者其工作部门下属的依法能够以自己名义行使职权的分支机构或者派出机构；

　　(4)法律、法规、规章授予行政职权的社会组织。

　　第4条　行政行为的定义

　　本法所称的“行政行为”，包括：

　　(1)行政机关对公民、法人或者其他组织所作出的具有权利义务内容的行政处理；

　　(2)负有法定职责的行政机关怠于履行职责，不作出相应行为；

　　(3)行政机关与公民、法人或者其他组织签订和履行行政合同；

　　(4)行政机关制定具有普遍约束力的规范性文件；

　　(5)行政机关行使职权、履行职责的其他行为。

　　第5条　社会组织的自治管理行为

　　下列具有公共行政职能的社会组织与其成员在自治管理中发生的权益争议，适用本法的相关规定：

　　(1)依法成立的社会团体；

　　(2)村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织；

　　(3)住宅小区的业主大会和业主委员会。人民法院审理社会组织的上述案件，依据法律，并参照该社会组织的章程。

　　第三节　行政诉讼的原则

　　第6条　诉权保障

　　公民、法人或者其他组织与行政机关的行政争议，有权请求并依法获得人民法院审判。

　　当事人有权在法律规定的范围内处分自己的行政权利和诉讼权利。当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

　　第7条　司法准则

　　人民法院审理行政案件，必须遵循公正、公开的程序。人民法院裁判行政案件，必须以事实为根据、以法律为准绳。参与诉讼的各方应当遵循诚实信用原则。

　　第8条　司法权威

　　人民法院依法独立行使审判权，不受任何干涉。

　　人民法院的审判组织对案件相关的事实问题和法律问题有权自主判断，作出相应裁判。人民法院的生效裁判应予履行；除非依照审判监督程序再审，不得废止和变更。

　　第二章　受理条件

　　第9条　受理条件的一般规定

　　人民法院受理行政诉讼，应当符合下列条件：

　　(1)争议事项属于行政诉讼受案范围；

　　(2)原告具有起诉资格；

　　(3)有适格的被告；

　　(4)受诉人民法院具有管辖权；

　　(5)诉讼在法定的起诉期限内提起；

　　(6)本章规定的其他条件。原告起诉不符合前款规定的受理条件的，人民法院应当根据本法第90条作出相应处理。

　　第一节　受案范围

　　第10条　应当受理的行为

　　人民法院受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

　　(1)行政机关行使职权，对公民、法人或者其他组织所作出的具有权利义务内容的行政处理；

　　(2)负有法定职责的行政机关不作出相应行为，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的；

　　(3)行政机关在签订、履行行政合同的过程中侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的；

　　(4)国务院各部门，县级以上地方各级人民政府及其工作部门，乡、民族乡、镇人民政府制定的具有普遍约束力的规范性文件；

　　(5)公民、法人或者其他组织由于行政机关行使职权的行为受到损害，要求赔偿或者补偿的；

　　(6)行政机关行使职权侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的其他行为。

　　第11条　不予受理的行为

　　人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

　　(1)国防、外交等国家行为；

　　(2)国务院制定的行政法规和其他规范性文件，国务院各部门制定的规章，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府制定的规章；

　　(3)行政机关对隶属公务人员的管理行为，但行政机关拒绝招录公务人员以及辞退、开除公务人员等重大不利影响的决定除外；

　　(4)法律规定由行政机关或者权力机关最终决定的事项。

　　第12条　行政行为尚未成立的

　　在下述情况下，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，人民法院不予受理：

　　(1)行政机关内部拟议的意见，但该意见已经给公民、法人或者其他组织的合法权益造成实际影响的除外；

　　(2)行政机关实施行政行为前有关程序事项的告知和通知，但该告知或者通知将导致行政程序事实上终止的除外；

　　(3)行政机关对相关事项的初步意见，但法律、法规另有规定的除外。

　　第二节　原告资格

　　第13条　原告资格的一般规定

　　与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权向人民法院提起诉讼。

　　第14条　代位诉讼

　　联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益受行政行为侵害的，可以以自己的名义提起诉讼。

　　非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，无法以企业名义提起诉讼的，该企业的法定代表人或者股东可以以自己的名义提起诉讼。

　　土地承包人等土地权人对行政机关处分其使用的农村集体土地的行为不服，可以以自己的名义提起诉讼。

　　第15条　原告资格的继受

　　有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

　　有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，继受其权利义务的法人或者其他组织可以提起诉讼。

　　第16条　行政公益诉讼

　　依法成立的社会组织认为行政机关行使职权的行为有下列侵害公共利益的情形之一的，可以提起行政诉讼：

　　(1)行政机关违法给予第三人规划许可，或者拒绝对第三人违反城乡规划的行为进行调查处理，侵害公共利益的；

　　(2)行政机关违法给予第三人环境许可，或者拒绝对第三人的环境污染损害进行调查处理，侵害公共利益的；

　　(3)其他法律、法规规定可以提起行政诉讼的侵害公共利益的行为。检察机关对社会组织提起的行政公益诉讼，可以予以支持。对检察机关支持的行政公益诉讼，人民法院应当受理。

　　第17条　被告的一般规定

　　第三节　被告适格

　　公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，以作出被诉行政行为的行政机关为被告。由行政机关委托的组织作出行政行为的，以委托的行政机关为被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，以共同作出被诉行政行为的行政机关为共同被告。

　　第18条　经批准行为的被告

　　行政行为事先经上级行政机关批准的，以法律文书上署名的行政机关为被告；法律、法规另有规定的除外。

　　第19条　经复议案件的被告

　　行政争议经过行政复议的，以复议机关为被告；复议决定维持原行政行为的，原告也可以以作出原行政行为的行政机关为被告。

　　复议机关在法定期限内不作出复议决定，原告对复议机关不履行法定职责提起诉讼的，以复议机关为被告；原告对原行政行为提起诉讼的，以作出原行政行为的行政机关为被告。

　　第20条　行政机关职权变更或者机关撤销

　　行政机关的职权划转其他行政机关的，以继续行使其职权的行政机关为被告。行政机关被撤销的，以继续行使其职权的行政机关为被告。没有继续行使其职权的机关的，以作出撤销决定的行政机关为被告。

　　第21条　起诉时被告不能确定

　　原告不能确定适格被告的，可以以行政机关工作人员所属的人民政府为被告提起诉讼。相应的人民政府应当在应诉通知书和起诉状副本送达后5日内，指定适格的行政机关作为被告参加诉讼。

　　第四节　司法管辖

　　第22条　普通法院管辖

　　中级以上人民法院设立行政审判庭，审理行政案件。最高人民法院可以根据需要，设立人民法院的巡回法庭，审理行政案件。基层人民法院和专门人民法院不审理行政案件。

　　第23条　级别管辖

　　中级人民法院管辖第一审行政案件。

　　高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

　　第24条　地域管辖

　　行政案件由被告所在地人民法院管辖。

　　经过复议的案件，可以由复议机关所在地人民法院管辖，也可以由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。

　　对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

　　第25条　选择管辖

　　两个以上人民法院都有管辖权的诉讼，原告可以向其中一个人民法院起诉；原告向两个以上有管辖权的人民法院起诉的，由最先立案的人民法院管辖。

　　第26条　管辖权移转

　　上级人民法院有权提审下级人民法院管辖的第一审行政案件。

　　下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由其他人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。

　　第27条　行政处理的起诉期限

　　第五节　起诉期限

　　公民、法人或者其他组织对行政机关所作出的行政处理不服，向人民法院提起诉讼的，应当自行政处理决定送达之日起3个月内提起；行政争议经过行政复议的，应当自复议决定送达之日起30日内提起。法律另有规定的除外。

　　行政机关作出行政处理时未告知当事人起诉权利和起诉期限的，起诉期限自公民、法人或者其他组织实际知道起诉权利和起诉期限之日起计算；但自行政处理决定送达之日起，最长不得超过2年。

　　行政机关未向当事人送达行政处理决定的，起诉期限自公民、法人或者其他组织实际知道行政处理决定内容之日起计算，但自行政处理决定作出之日起最长不得超过5年；涉及不动产的，最长不得超过20年。

　　第28条　行政不作为的起诉期限

　　公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在法定期限内不履行，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，应当自法定期限届满之日起1年内提起；法律、法规、规章没有规定履行期限的，应当自行政机关接到申请后60日起计算，在1年内提起。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行法定职责，行政机关不履行的，起诉期限的起算不受前款规定的限制。超过前款规定的期限，但有证据证明行政机关允诺履行的，起诉期限从行政机关允诺的履行期限届满之日起重新计算。

　　第29条　行政合同的起诉期限

　　行政合同的起诉期限为1年，自合同争议发生之日起计算；法律另有规定的除外。

　　第30条　行政规范性文件的起诉期限

　　公民、法人或者其他组织对行政机关发布的规范性文件提起诉讼的，应当自规范性文件发布之日起1年内提起。

　　原告在诉讼过程中，对行政行为所依据的法规、规章或者其他规范性文件有异议，一并请求人民法院对其合法性进行审查的，不受前款规定的限制。

　　第31条　行政赔偿、补偿的起诉期限

　　赔偿、补偿请求人请求国家赔偿的起诉期限为2年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在提起行政诉讼时一并提出赔偿、补偿请求的，适用前述有关起诉期限的规定。

　　赔偿、补偿请求人在起诉期限的最后6个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，起诉期限中止。从中止的原因消除之日起，赔偿、补偿起诉期限继续计算。

　　第32条　起诉期限的延长

　　行政诉讼案件不适用时效中断，行政合同案件除外。

　　公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后的15日内，可以申请延长期限；是否准许，由人民法院决定。

　　第六节　其他条件

　　第33条　行政先行处理

　　公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿或补偿提出请求，应当先由行政机关处理。行政机关不予处理或者对行政机关的处理不服的，可以向人民法院提起诉讼；未经行政机关处理的，人民法院不予受理。

　　有下列情形之一的，不受前款规定限制：

　　(1)行政机关拒绝受理赔偿或者补偿请求的；

　　(2)行政机关超越法定期限仍未作出处理决定的；

　　(3)存在其他有碍案件公正、及时处理的情形，人民法院认为行政机关先行处理不必要的。

　　第34条　复议前置

　　法律、法规规定应当先经行政复议、对复议不服再向人民法院提起诉讼的行政争议，尚未经过复议的，人民法院不予受理。有下列情形之一的，不受前款规定限制：

　　(1)复议机关不予受理复议申请的；

　　(2)复议机关超过法定期限30日，仍未作出复议决定的；

　　(3)存在其他有碍案件公正、及时处理的情形，人民法院认为复议程序不必要的。

　　第35条　禁止重复起诉

　　争议事项正处在行政复议或者诉讼过程之中，公民、法人或者其他组织另行提起行政诉讼的，人民法院不予受理。争议事项已经经过诉讼并受生效法律文书拘束的，公民、法人或者其他组织再次提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

　　第36条　审查标准的一般规定

　　第三章　审查标准

　　人民法院依据事实和法律，对行政行为的合法性进行审查。

　　第37条　待证事实

　　第一节　事实根据

　　当事人应当根据案件性质、法律规定和诉讼请求，证明相关事实。下述事实，除非当事人有相反证据足以推翻，可以直接认定：

　　(1)众所周知的事实；

　　(2)能够根据日常生活经验推定的事实；

　　(3)经生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实。

　　第38条　举证责任

　　被告对被诉行政行为的合法性负有举证责任。原告对下述事实承担举证责任：

　　(1)被诉行政行为存在，且原告与之有利害关系；

　　(2)在行政不作为诉讼中，证明其提出申请的事实，但被告依职权应当主动作出的除外；

　　(3)在行政赔偿诉讼中，原告遭受损害的事实及损害程度。在行政合同诉讼中，当事人应当对自己的主张承担举证责任。

　　第39条　证据种类

　　证据有以下几种：

　　(1)书证；

　　(2)物证；

　　(3)视听资料；

　　(4)电子数据；

　　(5)当事人陈述；

　　(6)证人证言；

　　(7)鉴定意见；

　　(8)勘验笔录；

　　(9)现场笔录。

　　第40条　事后证据的排除

　　被告在作出行政处理前没有收集而在行政处理作出后收集的证据，不能作为认定被诉行政处理决定合法的根据。

　　复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院认定原行政处理决定合法的根据。原告在行政过程中应当提供而不提供的证据，在诉讼过程中不予采纳；因有特殊情况而未提供的，应当说明理由，由人民法院决定是否采纳。第41条非法证据的排除以下证据不能作为定案的根据：

　　(1)严重违反法定程序收集的证据；

　　(2)以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据；

　　(3)以偷拍、偷录、窃听等手段所获取的侵害他人合法权益的证据；

　　(4)以其他违法手段获取的证据。

　　第42条　证据用途的限制

　　法律、行政法规规定了特定事实和信息的特定用途的，不得用于法定用途以外的事项。

　　第43条　证据必须出示

　　除了本法另有规定的情况，证据必须在法庭上出示，并经庭审质证；未经庭审质证的证据，不得作为认定案件事实的根据。

　　第44条　证明标准

　　人民法院应当根据争议事项的性质、对当事人的影响程度，以及调查取证的可能和便利，适用相应的证明标准，并合理判断当事人提供的证据是否达到证明标准。

　　第45条　事实认定

　　人民法院在审查证据的合法性、真实性和关联性的基础上，综合考虑相关证据的证明力，对案件事实作出认定。

　　第46条　法律、法规、规章

　　第二节　法律依据

　　人民法院审理行政案件，以法律为依据；法律没有具体规定的，以行政法规和地方性法规为依据；法律、法规都没有具体规定的，以规章为依据。

　　人民法院审理民族自治地方的行政案件，并且以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

　　第47条　规范冲突的解决

　　法规、规章有下列情形之一的，人民法院不予适用：

　　(1)超越权限的；

　　(2)抵触上位法规定的；

　　(3)内容明显不适当的；

　　(4)严重违反法定程序制定的。地方性法规与部门规章之间或者规章之间对同一事项的规定不一致，人民法院不能确定如何适用的，可以依照《中华人民共和国立法法》的规定送请有权机关裁决。

　　第48条　国际条约

　　法规、规章与中华人民共和国缔结或者参加的国际条约有不同规定的，适用该国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。法律、法规、规章的具体条文有两种以上合理解释的，应当选择与中华人民共和国缔结或者参加的有关国际条约的规定相一致的解释，但中华人民共和国声明保留的条款除外。第49条司法解释人民法院审理行政案件，应当适用最高人民法院发布的司法解释。

　　第50条　其他规范性文件

　　人民法院审理行政案件，可以参照国家机关制定并发布的具有普遍约束力的其他规范性文件。其他规范性文件有下列情形之一的，人民法院不予适用：

　　(1)缺乏法律、法规、规章依据的；

　　(2)抵触法律、法规、规章规定的；

　　(3)内容不适当的；

　　(4)违反法定程序制定的。

　　第51条　指导性案例

　　人民法院审理行政案件，应当参照最高人民法院发布的指导性案例，并可以参考上级人民法院的其他案例。

　　第52条　超越职权

　　第三节　合法要件

　　有下列超越职权情形之一的，行政处理违法：

　　(1)行政机关超越管辖权限的；

　　(2)行政处理违背法定的适用条件的；

　　(3)行政处理超越法定处理方式或者幅度的。

　　第53条　滥用职权

　　有下列滥用裁量权力情形之一的，行政处理违法：

　　(1)行政机关做决定时未考虑法定因素，或者考虑了不正当因素的；

　　(2)行政机关歧视对待，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的；

　　(3)行政机关恣意武断，裁量处理的方式和幅度明显不适当的；

　　(4)行政机关反复无常，损害公民、法人或者其他组织的合理信赖的。

　　第54条　违反法定程序

　　有下列违反行政程序情形之一的，行政处理违法：

　　(1)行政机关或者行政机关工作人员应当回避而没有回避的；

　　(2)行政机关作出对当事人不利的决定前，没有告知相应事实，并听取当事人陈述和申辩的；

　　(3)行政机关作出对当事人不利的决定，没有说明事实根据和法律依据的；

　　(4)依法应当由行政机关负责人批准或者集体讨论决定，而未经批准或者集体讨论的；

　　(5)行政机关违反其他法律、法规和规章规定程序的。

　　第55条　欠缺事实根据

　　有下列欠缺事实根据情形之一的，行政处理违法：

　　(1)行政处理所根据的基本事实不清的；

　　(2)行政处理所根据的基本事实明显片面的；

　　(3)行政处理所认定的基本事实欠缺必要证据支持的。

　　第56条　行政不作为违法

　　符合下列条件的，行政不作为违法：

　　(1)行政机关具有法定职权；

　　(2)行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请或者根据知晓的情况，应当履行法定职责；

　　(3)行政机关未在法定期限或者合理期限内履行法定职责。行政机关对当事人的申请事项不具有法定职权，或者认为其申请不符合法定条件，对当事人不予答复的，行政不作为违法，法律、法规另有规定的除外。

　　第57条　行政合同的法律适用

　　人民法院审理行政合同案件，适用《中华人民共和国合同法》的规定，法律、法规另有规定的除外。人民法院审理行政合同案件，应当遵从当事人约定，但当事人的约定违反法律、法规的除外。

　　第58条　行政规范性文件

　　人民法院审查行政规范性文件，适用本章第一节的相关规定。

　　第四章　救济方式

　　第一节　判决和裁定

　　第59条　判决的适用

　　人民法院在对案件进行审理后，应当根据案件性质和事实，结合原告的诉讼请求，作出相应的判决；

　　依照法律规定以撤诉、调解等其他方式结案的除外。判决应当使用判决书。

　　第60条　撤销判决

　　被诉行政处理有下列情形之一的，人民法院判决撤销：

　　(1)行政机关超越管辖权限的；

　　(2)行政过程违反法定程序的；

　　(3)行政处理缺乏事实根据的；

　　(4)行政处理违背法定的适用条件的；

　　(5)行政处理超越法定处理方式或者幅度的；

　　(6)行政机关滥用裁量权力的。行政处理部分违法，并且违法部分的内容与其他部分的内容可以分离的，判决部分撤销。

　　第61条　责令重作

　　行政处理被判决撤销，而相关事项有重新处理必要的，人民法院可以同时判决被告重新作出行政处理。

　　人民法院判决重新作出行政处理的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政处理基本相同的行政处理。但是，人民法院以违反法定程序为由判决被告重新作出行政处理的除外。

　　行政处理被人民法院判决撤销后，行政机关重新作出的行政处理再次被判决撤销，人民法院认为确有必要的，也可以直接对相关事项做出处理。

　　第62条　变更判决

　　被诉行政处理有下列情形之一，案件事实清楚的，人民法院可以判决变更：

　　(1)行政处罚显失公正的；

　　(2)行政给付明显不当的；

　　(3)行政处理确认数额错误的。争议事项未经有管辖权的行政机关处理的，人民法院不得判决变更。

　　人民法院不得作出对原告更为不利的变更，但利害关系人同为原告的除外。

　　第63条　确认行政行为违法

　　被诉行政处理有下列情形之一的，人民法院可以判决确认违法：

　　(1)被诉行政处理违法，但不具有可撤销内容，无法撤销的；

　　(2)被诉行政处理违法，但判决撤销可能给公共利益或者第三人利益造成重大损失，人民法院衡量具体情况后认为不宜撤销的；

　　(3)被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的。人民法院判决确认被诉行政处理违法的同时，可以责令被告采取相应的补救措施；给当事人造成损害的，根据当事人的请求，依法判决承担赔偿责任。

　　第64条　宣告规范性文件违法

　　国务院各部门，县级以上地方各级人民政府及其工作部门，乡、民族乡、镇人民政府被诉的规范性文件违法的，人民法院判决宣告该规范性文件违法。被宣告违法的规范性文件，自人民法院的宣告判决生效之日起停止施行；必要时，人民法院也可以在宣告规范性文件违法的同时，宽限停止施行的日期，或者责令被告采取相应的补救措施。

　　第65条　履行判决

　　被告无正当理由不履行法定职责的，人民法院可以判决被告在规定期限内履行法定职责。必要时，人民法院可以规定履行职责的具体内容和方式。

　　第66条　禁止判决

　　被告准备实施的行政行为违法，并且该行为的实施将给原告利益造成难以弥补的损害的，人民法院可以根据原告的请求，判决被告不得实施该行政行为。

　　第67条　赔偿判决和补偿判决

　　原告的行政赔偿或者补偿请求成立的，人民法院判决被告给予相应的赔偿或者补偿。第68条附带民事争议的判决人民法院在对行政案件作出判决的同时，应当根据原告的请求，对相关的民事争议一并作出判决。

　　第69条　驳回诉讼请求

　　有下列情形之一的，人民法院判决驳回诉讼请求：

　　(1)被告所作出的行政行为合法的；

　　(2)起诉被告不履行法定职责，理由不能成立的；

　　(3)原告的赔偿请求不能成立的；

　　(4)原告的诉讼请求与争议案件无关，或者超出人民法院权能的；

　　(5)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。原告的诉讼请求部分不能成立的，法院判决支持成立部分，驳回其余诉讼请求。

　　第70条　裁定的适用

　　下列行政诉讼过程中的程序性事项，人民法院应当作出裁定：

　　(1)不予受理或者驳回起诉；

　　(2)移送、指定管辖或者驳回管辖异议；

　　(3)财产保全、准予执行或者先予履行；

　　(4)中止诉讼或者以判决、调解以外的方式终结诉讼；

　　(5)依照审判监督程序提审或者指令再审；

　　(6)中止或者终结执行；

　　(7)补正裁判文书中的笔误；

　　(8)其他需要裁定的事项。

　　第71条　中止执行

　　第二节　临时救济

　　行政机关所作出的行政处理决定，在诉讼期间中止执行。行政机关认为行政处理需要立即执行的，应当向人民法院提出申请。人民法院认为理由成立的，裁定准予执行；理由不成立的，裁定驳回申请。当事人对准予执行或者驳回立即执行申请的裁定不服的，可以申请复议。复议期间不停止裁定的执行。

　　第72条　先予履行

　　行政机关没有依法履行发放抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等义务，在诉讼期间，人民法院可以根据原告的申请，裁定先予履行。当事人对先予履行或者驳回先予履行申请的裁定不服的，可以申请复议。复议期间不停止裁定的执行。

　　第73条　财产保全

　　人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。

　　当事人对财产保全的裁定不服的，可以申请复议。复议期间不停止裁定的执行。

　　第三节　调解

　　第74条　可以调解的事项

　　人民法院在行政案件审理过程中，认为有必要的，可以对下列争议事项进行调解：

　　(1)行政赔偿或者补偿争议；

　　(2)行政合同争议；

　　(3)行政裁决或者确权争议；

　　(4)其他行政机关有权裁量处理的事项。

　　第75条　自愿、合法原则

　　当事人不愿调解、在法定期限内未达成调解协议，或者一方当事人在调解书签收前反悔的，人民法院应当及时判决。调解协议的内容不得超越行政机关的职权，不得违反法律、法规的禁止性规定，不得损害公共利益和他人合法权益。

　　第76条　调解协议

　　调解达成协议的，人民法院应当根据调解协议制作调解书。

　　调解书经双方当事人签收后，即产生法律效力。当事人应当履行调解书确定的义务，不得对调解书提起上诉。

　　第77条　司法建议的适用情形

　　第四节　司法建议

　　有下列情形之一的，人民法院可以向行政机关或者有关组织发出司法建议：

　　(1)法规、规章或者其他规范性文件存在问题，需要予以修改或者废止的；

　　(2)行政机关工作人员在行政过程中存在渎职行为，损害公共利益和他人合法权益，应当追究责任的；

　　(3)行政机关及其工作人员在诉讼过程中阻挠人民法院依法履行职责，或者拒绝履行生效的判决、裁定的；

　　(4)人民法院依法驳回原告起诉或者其诉讼请求后，根据原告的实际处境，需要给予救助的；

　　(5)其他需要发出司法建议的。

　　第78条　司法建议的制作

　　司法建议应以书面方式作出，并加盖人民法院印章。

　　与当事人有关的司法建议，人民法院应当同时送达给有关当事人。司法建议应当附卷，并向社会公开。

　　第79条　司法建议的效力

　　接到司法建议的行政机关和组织应当根据有关规定进行处理，并将处理情况及时告知人民法院。

　　第五章　第一审程序

　　第一节　起诉和受理

　　第80条　一事一诉

　　公民、法人或者其他组织为一人或者数人，因数个不相关联的事项提起诉讼的，应当分别起诉。同一当事人对同一行政机关就同一事由所做的数个行政行为不服的，可以一并起诉，也可以分别起诉。

　　第81条　共同诉讼

　　当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政争议，或者因同样行政行为发生的

　　行政争议，公民、法人或者其他组织可以共同提起诉讼。两个以上行政机关依据不同的法律、法规对同一事实分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的，可以对数个行政机关提起共同诉讼。

　　第82条　代表人诉讼

　　当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求，必须经被代表的当事人同意。

　　第83条　起诉状

　　公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当向人民法院提交起诉状，并依照当事人人数提交起诉状的副本。

　　起诉状应当记明当事人的身份情况、诉讼请求、行政争议的基本事实和证据，并由原告签名或者盖章。

　　第84条　诉讼请求

　　原告在行政诉讼中可以根据情况，分别或者一并提出如下诉讼请求：

　　(1)原告认为被告所作出的行政处理违法的，可以分别情况请求人民法院撤销该行政处理，确认该行政处理违法、无效，或者变更该行政处理；

　　(2)原告认为被告不履行法定职责的，可以请求人民法院责令被告履行法定职责，并可以请求人民法院明确被告履行法定职责的具体方式和期限；

　　(3)原告认为被告准备实施的行政行为将侵犯其合法权益，可以依照法律、法规的规定，请求人民法院责令被告不得实施；

　　(4)原告认为被告在行政合同的签订、履行过程中侵犯其合法权益的，可以请求人民法院责令被告履行合同、赔偿损失或者采取其他补救措施；

　　(5)原告认为被告制定的规范性文件违法的，可以请求人民法院宣告该规范性文件违法；

　　(6)原告认为其合法权益由于行政机关行使职权的行为受到损害的，可以请求人民法院责令被告给予行政赔偿或者补偿，并明确赔偿或者补偿的方式和数额。

　　原告认为被告的行政裁决或者行政确认违法的，可以在请求人民法院撤销行政裁决或者行政确认的同时，请求人民法院对相关的民事争议事项一并作出判决。

　　第85条　起诉证据

　　公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼时，应当提供以下证据：

　　(1)对于行政机关所作出的行政行为不服的，原告应当提供该行政行为存在的证据；

　　(2)在起诉被告不履行法定职责的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据，但被告应当主动履行法定职责，或者因有其他正当理由而不能提供的除外；

　　(3)原告要求行政赔偿或者补偿的，应当提供行政行为给其造成损害的证据。

　　第86条　起诉材料的递交

　　原告可以到人民法院立案机构的办公地点当面递交起诉材料，也可以邮寄递交。原告可以委托代理人递交起诉材料。

　　第87条　案件登记

　　人民法院收到原告的起诉材料后，应当及时在案件登记簿上予以登记，并向原告出具注明日期、加盖印章的书面凭证。

　　原告当面递交起诉材料的，人民法院应当当场予以登记，并向原告出具凭证。原告邮寄递交的，人民法院可以在送达立案通知或者不予受理裁定时，一并出具凭证。

　　收据应当注明起诉材料的名称、原件或复制件、收到时间、份数和页数，由负责审查起诉的审判人员签名或者盖章。

　　第88条　立案审查

　　人民法院接到起诉，应当由一名法官进行初步审查；除非当场决定立案，人民法院应当组成合议庭，并在7日内决定是否立案。

　　第89条　起诉的补正

　　原告的起诉有下列情形之一，负责审查起诉的审判人员可以采取相应的补正措施：

　　(1)原告的起诉状欠缺必要内容，帮助其补正起诉状内容，或者要求其补正内容；

　　(2)原告的诉讼请求不明确的，要求其予以明确；

　　(3)支持原告起诉的主要证据不具备的，要求其补交相关证据。人民法院应当一次性说明需要采取补正措施的事项。人民法院接到起诉的时间，以当事人补正起诉之日为计。

　　原告拒绝补正的，人民法院应当根据现有材料进行审查，并作出是否立案的决定。

　　第90条　受理条件

　　问题的处理原告的起诉不符合行政诉讼受理条件的，人民法院在立案审查时，根据下列情况分别处理：

　　(1)原告所起诉的被告明显不适格的，告知其变更被告；

　　(2)案件不属于行政诉讼受案范围，但属于民事诉讼受案范围，告知原告按民事案件起诉，或者经原告同意，变更诉讼类型后受理；

　　(3)受诉人民法院不具有管辖权的，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；

　　(4)不符合受理条件的其他规定的，裁定不予受理。人民法院根据原告起诉时提供的材料，不能确定原告起诉是否符合受理条件的，可以先予受理。

　　第91条　不予受理

　　人民法院决定不予立案的，应当作出不予受理的裁定。裁定书应当说明不予受理的理由和依据。原告对不予受理的裁定不服的，有权在接到裁定书之日起10内提起上诉。

　　第92条　既不立案又不裁定

　　受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，当事人可以向上一级人民法院申诉或者向上一级人民法院起诉。

　　上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理。受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。

　　第93条　立案前撤回起诉

　　原告在立案前撤回起诉的，人民法院应当将起诉材料退还，并由原告签收。

　　第94条　受理和应诉通知

　　人民法院应当在立案之日起5日内，向原告送达案件受理通知书。通知书载明所受案件的当事人和案由、人民法院受理的时间、需要准备的事项等内容。

　　人民法院应当在立案之日起5日内，向被告送达应诉通知书和起诉状副本；有第三人的，一并向第三人送达应诉通知书和起诉状副本。

　　人民法院向当事人送达案件受理通知书或者应诉通知书时，应当同时告知其诉讼权利和义务。人民法院同时书面通知原告预缴案件受理费，包括案件受理费的数额、缴纳方式和缴纳期限，以及逾期不缴纳的后果。

　　第95条　被告答辩和提交证据

　　被告应当在接到应诉通知书和起诉状副本之日起15日内，向人民法院提交答辩状，并按照其他当事人或者诉讼代表人的人数提交答辩状副本。

　　被告在提交答辩状的同时，向人民法院提交作出行政行为所依据的证据和规范性文件。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前述期限内提供证据的，应当向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。

　　被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉行政行为没有相应证据；但被诉行政行为涉及第三人合法权益，且第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。

　　第96条　受案异议

　　被告或者第三人对人民法院受理案件有异议的，应当在接到人民法院应诉通知书和起诉状副本之日起15日内以书面形式提出。人民法院对被告或者第三人提出的受理案件的异议应当进行审查。异议成立的，分别情况作出处理；

　　异议不成立的，裁定驳回异议。被告或者第三人未在规定期限内对人民法院受理案件提出异议，逾期再以超越受案范围或者超过诉讼时效为由提出异议的，人民法院可以不予接受。

　　第97条　发送答辩状

　　人民法院应当在收到答辩状之日起5日内，将答辩状副本发送原告。

　　第二节　诉的变动

　　第98条　案件移送

　　人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院认为该案件不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再行移送。有管辖权的人民法院由于特殊原因不宜或者不能行使管辖权的，应当报请上级人民法院，由其指定管辖。

　　第99条　案件类型的变更审判庭认为立案机构移送的案件不属本庭职责范围的，应当及时提出，报院长决定。人民法院发现已经受理的行政案件应当按照民事诉讼审理，或者已经受理的民事案件应当按照行政诉讼审理，可以裁定变更案件类型，移送相应的审判庭审理。

　　第100条　变更被告

　　人民法院发现受理的案件被告不适格的，应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。

　　第101条　追加第三人

　　同提起诉讼的行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。

　　第102条　当事人的更替

　　在诉讼过程中，作为当事人的公民死亡的，由其近亲属继续参加诉讼；丧失诉讼行为能力的，确定法定代理人后继续诉讼。

　　作为当事人的行政机关、法人或者其他组织终止的，由其权利义务承受人继续参加诉讼。原当事人的诉讼行为对继续参加诉讼的当事人继续有效。

　　第103条　被诉行政行为改变

　　在诉讼过程中，被告改变被诉行政处理决定，或者针对原告的请求履行法定职责的，应当书面告知人民法院。

　　被告改变原行政行为，原告坚持原来诉讼的，人民法院应当继续对原行政行为进行审理；原告改变诉讼对象和诉讼请求的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。

　　原告或者第三人对改变后的行政行为不服，提起新的诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。

　　第104条　诉讼请求的变更

　　在诉讼过程中，原告可以撤销部分诉讼请求。对原告撤销的诉讼请求，人民法院不再审理。

　　起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予审理，但有如下正当理由的除外：

　　(1)增加的诉讼请求为行政补偿、赔偿请求；

　　(2)增加的诉讼请求与原诉讼请求具有不可分割的联系；

　　(3)因被告改变被诉行政行为而提出新的诉讼请求。

　　第105条　合并审理

　　有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：

　　(1)同一当事人对同一行政机关作出的数个行政行为不服，分别起诉的；

　　(2)两个以上行政机关依据不同的法律、法规对同一事实分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织分别向同一人民法院起诉的；

　　(3)行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织分别向同一人民法院起诉的；

　　(4)在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告向同一人民法院起诉的；

　　(5)人民法院认为可以合并审理的其他情形。人民法院决定合并审理的，应当以书面方式通知当事人。合并审理的，应当合并判决；为防止诉讼延搁，也可以分别判决。

　　第106条　撤回诉讼

　　人民法院对行政案件作出裁判前，原告可以申请撤诉；是否准许，由人民法院裁定。原告在庭审开始后申请撤诉的，法院应当征询被告和第三人的意见。被告改变被诉行政行为，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许原告撤诉：

　　(1)申请撤诉系当事人的真实意思表示；

　　(2)不超越行政机关的职权，不违反法律、法规的禁止性规定，不损害公共利益；

　　(3)第三人无异议。

　　第107条　驳回起诉

　　人民法院发现已经受理的案件不符合受理条件的，应当裁定驳回起诉；本法另有规定的除外。人民法院裁定驳回起诉前，应当听取当事人的意见。裁定书应当说明驳回起诉的理由和依据。

　　原告对驳回起诉的裁定不服的，有权在接到裁定书之日起10内提起上诉。

　　第108条　应当中止诉讼的情形

　　有下列情形之一，无法继续诉讼的，人民法院应当裁定中止诉讼：

　　(1)原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；

　　(2)原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；

　　(3)作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

　　(4)一方当事人因不可抗力不能参加诉讼的；

　　(5)其他应当中止诉讼的情形。

　　第109条　可以中止诉讼的情形

　　有下列情形之一的，人民法院可以裁定中止诉讼：

　　(1)案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者裁决的；

　　(2)案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的。

　　第110条　诉讼终结有下列情形之一的，诉讼终结：

　　(1)原告撤回诉讼的；

　　(2)当事人达成调解的；

　　(3)人民法院对案件作出发生法律效力的判决的；

　　(4)原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼的，或者作为原告的法人或者其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃诉讼的。

　　第111条　证据提交

　　第三节　诉讼证据

　　原告或者第三人应当在开庭审理之前提交证据；人民法院指定证据交换日期的，应当在指定的证据交换日期提交证据。因正当事由申请延期提交证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提交。

　　原告或者第三人逾期提交证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。

　　第112条　证据申请

　　当事人申请人民法院调取证据、保全证据，申请证人出庭作证的，原告或者第三人对被告据以认定案件事实的鉴定意见申请重新鉴定，应当在人民法院规定的举证期限内提交书面申请。

　　第113条　证据接收

　　当事人提交的证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，应当作出明确标注，并向人民法院说明，人民法院予以审查确认。人民法院收到当事人提交的证据材料，应当出具收据，注明证据的名称、份数、页数、件数、种类等以及收到的时间，由经办人员签名或者盖章。

　　第114条　证据交换

　　对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，在法庭审理中可以作为认定案件事实的依据。

　　第115条　补充证据对当事人无争议、但涉及公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以要求当事人提供或者补充有关证据。

　　原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。

　　第116条　法院调取证据

　　有下列情形之一的，人民法院可以向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：

　　(1)涉及公共利益或者他人合法权益的事实认定的；

　　(2)涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的；

　　(3)由于相关证据涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者由国家有关部门保存，原告或者第三人不能自行收集而申请人民法院调取的。

　　人民法院不得为证明被诉行政行为的合法性，调取被告在实施行政行为时未收集的证据。

　　第117条　证据保全在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，当事人可以在诉讼过程中向人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。因情况紧急，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，利害关系人可以在提起诉讼或者申请仲裁前向证据所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请保全证据。

　　当事人向人民法院申请保全证据的，应当在举证期限届满前以书面形式提出，并说明证据的名称和所在地点、保全的内容和范围、申请保全的理由。人民法院可以要求其提供相应的担保。

　　人民法院保全证据的，可以根据具体情况，采取查封、扣押、拍照、录音、录像、复制、鉴定、勘验、制作询问笔录等保全措施。人民法院保全证据时，可以要求当事人或者其诉讼代理人到场。

　　第118条　勘验现场

　　人民法院可以依当事人申请或者依职权勘验现场。

　　勘验现场时，勘验人必须出示人民法院的证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或者其成年家属应当到场；拒不到场的，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况。

　　审判人员应当制作勘验笔录，记载勘验的时间、地点、勘验人、在场人、勘验的经过和结果，由勘验人、当事人、在场人签名。勘验现场时绘制的现场图，应当注明绘制的时间、方位、绘制人姓名和身份等内容。

　　当事人对勘验结论有异议的，可以在举证期限内申请重新勘验；是否准许，由人民法院决定。

　　第119条　鉴定意见

　　当事人可以就查明事实的专门性问题向人民法院申请鉴定；当事人未申请鉴定，人民法院对专门性问题认为需要鉴定的，也可以委托鉴定。鉴定人由双方当事人从具备资格的人中协商确定；协商不成的，由人民法院指定。

　　鉴定人有权了解进行鉴定所需要的案件材料，必要时可以询问当事人、证人。鉴定人应当提出书面鉴定意见，在鉴定书上签名或者盖章。

　　第120条　重新鉴定

　　原告或者第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定意见可能有错误，在举证期限内书面申请重新鉴定的，人民法院应予准许。当事人或者人民法院委托的鉴定人作出的鉴定意见有下列情形之一，当事人申请重新鉴定的，人民法院应予准许：

　　(1)鉴定人不具有相应的鉴定资格的；

　　(2)鉴定程序严重违法的；

　　(3)鉴定意见明显依据不足的；

　　(4)经过质证不能作为证据使用的其他情形。

　　第121条　证人出庭

　　凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。

　　有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：

　　(1)当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；

　　(2)证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；

　　(3)证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；

　　(4)证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；

　　(5)证人因其他特殊原因确实无法出庭的。当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。当事人在庭审过程中要求证人出庭作证的，法庭可以根据审理案件的具体情况，决定是否延期审理。

　　第122条　行政执法人员出庭

　　在下列情形下，原告或者第三人可以要求相关行政执法人员作为证人出庭作证：

　　(1)对现场笔录的合法性或者真实性有异议的；

　　(2)对扣押财产的品种或者数量有异议的；

　　(3)对检验的物品取样或者保管有异议的；

　　(4)对行政执法人员的身份的合法性有异议的；

　　(5)需要出庭作证的其他情形。

　　第123条　鉴定人和其他专家出庭

　　当事人对鉴定意见有异议，要求鉴定人出庭接受询问的，或者人民法院认为鉴定人有必要出庭的，鉴定人应当出庭作证；鉴定人因正当事由不能出庭的，经合议庭准许，可以不出庭，由当事人对其书面鉴定意见进行质证。

　　当事人可以申请人民法院通知有专门知识的人出庭，就鉴定人作出的鉴定意见或者专业问题提出意见。

　　经人民法院通知，鉴定人拒不出庭作证的，鉴定意见不得作为认定事实的根据；支付鉴定费用的当事人可以要求返还鉴定费用。

　　第124条　审判组织

　　第四节　开庭审理

　　人民法院审理第一审行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭成员的人数，应当是三人以上的单数。

　　经本院院长提出并由审判委员会通过的助理审判员，可以成为合议庭成员，代行审判员职务。合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长；院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长参加合议庭审理案件时，依次担任审判长。

　　第125条　合议庭变更

　　开庭审理前，合议庭成员变更的，应当以书面方式及时通知当事人。

　　开庭审理后，合议庭成员不得变更。有特殊情况变更合议庭成员的，应当以书面方式及时通知当事人，并再次开庭审理。

　　第126条　开庭通知和公告

　　人民法院立案受理后，组成合议庭，并确定开庭方式和时间、地点。开庭方式和时间、地点确定后，应当在开庭3日前通知当事人和其他诉讼参与人。公开审理的，应当在法院网站和法院布告栏公告当事人姓名、案由和开庭的时间、地点。

　　第127条　延期开庭

　　在下列情况下，人民法院可以延期开庭审理：

　　(1)当事人没有按时到庭参加诉讼的；

　　(2)当事人临时提出回避或者撤诉申请的；

　　(3)需要通知新的证人到庭、调取新的证据、重新鉴定或者勘验，或者案件事实需要补充调查的。当事人有特殊情况无法按时出庭的，可以申请人民法院延期开庭审理，人民法院认为理由正当的，可以延期开庭审理。人民法院决定延期开庭审理的，应当及时通知当事人，并重新确定开庭日期。

　　第128条　巡回审理

　　人民法院审理行政案件，根据需要进行巡回审理，就地办案。

　　第129条　公开审理

　　行政案件应当公开审理。

　　当事人认为案件涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，不宜公开审理的，应当在开庭审理前向人民法院提出；当事人未提出的，人民法院也可以根据情况决定全部或者部分不公开审理。

　　人民法院审理行政公益诉讼案件或者对规范性文件提起的诉讼案件，必须公开审理；涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，涉及部分可以不公开审理。

　　第130条　出庭人员

　　合议庭所有成员必须出庭，亲自聆讯。当事人可以委托诉讼代理人出庭。

　　对行政裁决、行政确认提起的行政附带民事诉讼中，被告申请不参加开庭审理，人民法院认为被告不参加不影响法庭审理的，可以予以准许。

　　第131条　法庭之友

　　人民法院审理行政公益诉讼案件或者对规范性文件提起的诉讼案件，检察机关可以派员出庭，陈述意见；与案件有关的社会组织也可以申请出庭陈述意见，是否准许由人民法院决定。

　　第132条　缺席审理

　　原告经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。被告经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席审理。第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。

　　第133条　宣布开庭

　　审判长宣布开庭，并宣布开庭审理的案件、合议庭组成人员和书记员名单，以及当事人的诉讼权利和义务。

　　审判长应当询问当事人是否清楚其诉讼权利义务，是否申请相关人员回避。

　　第134条　法庭审理的步骤

　　开庭审理的步骤包括开庭预备、宣布开庭、当事人陈述与答辩、事实调查、法律辩论、休庭评议和宣判等环节。

　　合议庭可以根据案件的具体情况，并征询当事人意见，在当事人陈述诉讼主张和基本理由前，确认被诉行政行为的内容；结合当事人诉讼主张、基本理由以及陈述和答辩情况，确定开庭审理的重点。

　　陈述和答辩依照原告、被告和第三人的顺序进行。被告或者第三人对案件是否符合受理条件提出异议的，合议庭应当首先对受理条件进行审查。

　　第135条　出示证据

　　各方当事人所持有的证据，由当事人依次向法庭出示。当事人在庭前证据交换中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以不再出示。

　　涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。完全不宜出示的，可以由合议庭阅示后，准许不予出示；合议庭应当做适当说明，并听取当事人的意见。

　　人民法院调取的证据，合议庭应当在庭审中予以说明，并交由申请调取证据的当事人出示，由其他当事人质证。

　　第136条　质证

　　对其他当事人所提交证据的真实性、合法性和关联性，当事人有权质辩。

　　经合议庭准许，当事人及其代理人可以就证据问题相互发问，也可以向证人、鉴定人或者勘验人发问。

　　证人、鉴定人、勘验人等到庭作证的，当事人及其代理人发问完毕后，合议庭认为仍有问题的，可以发问。

　　发问的内容应当与案件事实有关联，不得采用引诱、威胁、侮辱等语言或者方式。

　　第137条　恢复法庭调查

　　当事人在法庭辩论时提出在法庭调查中没有提出的新的事实和证据，合议庭认为必要的，可以恢复法庭调查。

　　当事人质证、辩论结束后，合议庭认为相关事实仍然不清楚的，应当宣布恢复法庭调查，由合议庭向当事人直接发问。

　　第138条　认定证据

　　根据法庭质证的情况，合议庭对事实与证据能够当庭认定的，当庭作出认定；不能当庭认定的，经合议庭休庭合议后作出认定。

　　与案件没有关联的证据材料，应予排除并说明理由。

　　第139条　辩论权利

　　合议庭应当充分尊重当事人的辩论权利，确保当事人享有平等的发言机会。庭审结束前，合议庭应当告知各方当事人进行最后陈述。

　　第140条　庭审笔录

　　书记员应当将法庭审理的全部活动记入笔录。

　　庭审笔录由当事人和其他诉讼参与人当庭或者休庭后5日内阅读。当事人或者其他诉讼参与人阅读有障碍的，由书记员宣读。当事人和其他诉讼参与人认为记录无误的，应当在笔录上签名；当事人拒绝在笔录上签名的，书记员应当向审判长报告，并记明情况附卷。

　　当事人或者其他诉讼参与人认为庭审笔录有误或者有遗漏，申请补正的，可以在笔录上修改或者另页补正。重要的修改、补正内容，书记员应向合议庭报告。

　　第五节　合议与裁判

　　第141条　一审的审理期限

　　人民法院应当在立案之日起4个月内作出第一审判决、裁定或者调解；鉴定、处理管辖争议或者异议、中止诉讼的时间不计算在内。

　　有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长2个月；仍然需要延长的，报请上级人民法院批准。

　　第142条　合议庭

　　合议合议庭合议后，根据多数意见作出裁判。

　　合议庭合议案件，书记员应当将合议庭成员的意见和理由如实记入笔录，并由合议庭成员核对后签名。

　　第143条　审判委员会

　　决定合议庭不能形成多数意见或者认为案件重大、疑难的，需要审判委员会讨论决定的，可以报请院

　　长提交审判委员会讨论决定。审判委员会讨论决定的事项，限于案件所涉法律的适用问题。审判委员会委员讨论决定案件，实行回避原则。

　　经过审判委员会讨论决定的案件，合议庭根据审判委员会的决定制作裁判文书，并在裁判文书中予以说明。

　　第144条　宣判

　　裁判内容确定后，应当继续开庭，当庭公开宣告案件的判决、裁定；不能当庭宣判的，由审判长宣布休庭，择期公开宣判。

　　判决书应当载明当事人身份情况、诉讼过程、事实和理由、判决结果，审判法院和判决日期。

　　第145条　裁判文书的释明和补正

　　裁判作出后，当事人对裁判文书的内容有疑义的，法官可以予以必要的释明。裁判作出后，人民法院发现裁判文书中存在笔误的，可以用裁定补正。

　　第146条　裁判文书的公开

　　人民法院应当在裁判文书生效后7日内，按照规定在全国统一的网站上予以公布。公众可以按照人民法院的档案管理规定查阅诉讼文书、证据材料、庭审记录和庭审音像，但涉及

　　国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。

　　第六章　第二审程序

　　第147条　准用规范

　　第二审程序适用本法有关第一审程序的规定，本章另有规定的除外。

　　第一节　上诉的提起

　　第148条　上诉权利和期限

　　当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服第一审人民法院不予受理、驳回起诉、驳回管辖异议的裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。当事人逾期不提起上诉的，第一审判决或者裁定发生法律效力。

　　第149条　上诉的提起

　　当事人提出上诉，应当向原审人民法院提交上诉状，并按照其他当事人或者诉讼代表人的人数提交上诉状副本。

　　原审人民法院收到上诉状后，应当在5日内将上诉状副本送达其他当事人，后者应当在收到上诉状副本之日起10日内提出答辩状。

　　原审人民法院应当在收到答辩状之日起5日内，将答辩状副本送达其他当事人。

　　第150条　上诉的受理

　　原审人民法院收到上诉状、答辩状，应当在5日内连同全部案卷和证据，报送第二审人民法院的立案机构。已经预收诉讼费用的，一并报送。

　　第二审人民法院立案机构经查对有关材料确认无误的，填写立案登记表，编立案号，向当事人发送案件受理通知书和上诉案件应诉通知书，并将案卷材料于立案登记之日起2日内移交行政审判庭。

　　第二节　二审的审理

　　第151条　审判组织

　　人民法院审理第二审行政案件，应当由审判员组成合议庭。

　　第152条　审理方式

　　人民法院认为上诉案件事实清楚的，可以实行书面审理。有下列情形之一的，第二审人民法院应当开庭审理：

　　(1)当事人对原审人民法院认定的事实有争议的；

　　(2)当事人在第二审过程中提交了新的证据，需要质证的；

　　(3)第二审人民法院认为原审人民法院认定事实不清楚的；

　　(4)其他应当开庭审理的情形。

　　第153条　审理范围

　　第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉行政行为是否合法进行全面审查。

　　在庭审过程中，合议庭可以归纳双方的争议焦点，引导当事人的质证和辩论。对于当事人没有争议的问题，可以由合议庭说明并当庭确认，不再重复举证、质证和辩论。

　　第154条　变更或者增加上诉请求

　　当事人在二审期间可以变更其上诉请求，但不得变更其在一审提出的诉讼请求或者增加其在一审未提出的诉讼请求。原审原告变更其在一审提出的诉讼请求或者增加其在一审未提出的诉讼请求的，第二审人民法院对变更或者增加的诉讼请求不予审理。

　　当事人在二审期间增加行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。

　　第155条　补充证据

　　原告或者第三人在第一审程序中未提供证据而在第二审程序中提供的，人民法院不予接纳，有正当理由的除外。

　　下列证据属于有正当理由而提供的新的证据：

　　(1)在第一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；

　　(2)当事人在第一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；

　　(3)原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。

　　第156条　撤回上诉

　　在人民法院作出二审裁判前，上诉人可以申请撤回上诉；是否准许，由人民法院裁定。上诉人撤回上诉的，第一审判决、裁定自第二审人民法院作出准许裁定之日起发生法律效力。但双方当事人都提起上诉的，一方当事人撤回上诉，人民法院对另一方当事人的上诉仍然应当审理。

　　第157条　二审的审理期限

　　第二审人民法院应当在收到上诉状之日起3个月内作出判决。有特殊情况需要延长的，报请最高人民法院批准。

　　第158条　对一审裁定的处理

　　第三节　二审的裁判

　　第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定或者有关管辖异议的裁定正确的，维持原裁定。

　　第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当撤销该裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。

　　第二审人民法院经审理认为原审人民法院关于管辖异议的裁定错误的，应当撤销该裁定，指令有管辖权的人民法院审理。

　　第159条　不符合受理条件的一审判决

　　第一审人民法院对案件作出判决后，第二审人民法院认为不符合受理条件的，在撤销一审判决的同时，驳回起诉；案件是否符合受理条件的相关事实有待第一审法院查清的，也可以发回重审。被告和第三人在第一审期间对案件是否符合受理条件没有异议，第一审人民法院对案件进行审理后作出判决的，第二审人民法院不得驳回起诉。

　　第160条　维持原判

　　原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法的，判决驳回上诉，维持原判。

　　第161条　直接改判

　　有下列情形的，第二审人民法院应当撤销原判，依法改判：

　　(1)原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的；

　　(2)原判决认定事实不清，第二审人民法院经过审理已经查清事实的；

　　(3)原判决违反法定程序，但当事人对案件事实没有争议的。第二审人民法院需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

　　第162条　发回重审

　　有下列情形的，第二审人民法院应当撤销原判，发回重审：

　　(1)原判决遗漏必要的当事人的；

　　(2)原判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的；

　　(3)原判决认定事实不清，需要由第一审法院查清的。原判决遗漏了原告的诉讼请求，第二审人民法院可以将遗漏部分发回重审。第一审判决被发回重审后，当事人对重审判决提起上诉的，第二审人民法院应当查清事实后作出判决，不得再次发回重审。

　　第163条　发回重审的效力

　　第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。

　　在重审期间，原告有正当理由的，可以变更诉讼请求。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。

　　第164条　二审终审

　　第二审人民法院的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。当事人不得对第二审人民法院的判决、裁定提起上诉。

　　第165条　申请再审的条件

　　第七章　再审程序

　　第一节　申请再审的条件

　　人民法院的生效裁判有下列违法情形之一的，当事人可以向作出生效裁判人民法院的上一级人民法院申请再审：

　　(1)依法应当受理而不予受理或者驳回起诉的；

　　(2)生效判决违反证据规则，导致主要事实认定错误的；

　　(3)生效判决适用法律错误，并损害当事人的合法权益的；

　　(4)审判程序违法，可能影响案件公正裁判的；

　　(5)调解协议因受欺诈或者胁迫而达成，并且调解协议内容违反法律规定或者显失公正的。

　　第166条　申请再审的限制

　　当事人对第一审判决、裁定未提出上诉，在第一审判决、裁定发生法律效力后申请再审的，应当说明未提出上诉的理由；没有正当理由的，人民法院不予受理。当事人申请再审，应当在判决、裁定和调解发生法律效力后两年内提出；两年内未申请再审的，人民法院不予受理。

　　第167条　申请再审不停止执行

　　当事人申请再审的，生效裁判不停止执行。

　　第168条　再审申请的材料

　　当事人向人民法院申请再审或者向检察机关申诉的，应当提交以下材料：

　　(1)载明当事人基本情况、案件基本事实和申诉理由的申诉状；

　　(2)原审裁判文书；

　　(3)与争议事实有关的证据，以及需要人民法院调查取证的证人名单或者证据线索。

　　第二节　再审的提起

　　第169条　上一级法院决定再审

　　作出生效裁判人民法院的上一级人民法院接到当事人的再审申请后，应当组织合议庭进行审查。上一级人民法院审查后，认为当事人的申请符合再审条件的，应当按照程序立案，并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，驳回再审申请。驳回再审申请通知书应当针对再审申请人的主张，说明其申请不符合再审条件的主要理由，并作出明确的结论。

　　第170条　检察抗诉接到再审

　　申请的人民法院决定不予再审的，申请人可以向作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院申诉。同级人民检察院认为确有必要的，向上一级人民检察院提请抗诉。上一级人民检察院发现人民法院的生效裁判违反法律规定，侵害公共利益或者公民、法人或者其他组织的合法权益，有权向其同级人民法院提出抗诉。对人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。

　　第171条　再审立案的效力

　　人民法院决定再审的，应当裁定中止原判决的执行。裁定由院长署名，加盖人民法院印章。情况紧急的，决定再审的人民法院可以将中止执行的裁定口头通知负责执行的人民法院或者作出生效裁判的人民法院，但应当在口头通知后5日内发出裁定书。

　　第三节　再审的审理和判决

　　第172条　再审的审理程序

　　再审的审理程序适用本法有关第二审程序的规定，本章另有规定的除外。

　　第173条　再审案件的开庭

　　再审案件的事实有争议的，人民法院应当开庭审理。

　　人民法院审理抗诉案件，应当开庭审理，并通知抗诉机关派员出席法庭。检察人员发现庭审活动违法的，可以向检察长报告，以抗诉机关的名义提出检察建议。

　　第174条　再审判决的方式

　　再审人民法院经过审理，可以根据情况维持原判，直接改判，或者发回作出生效裁判的人民法院重新审理。

　　争议案件已经经过下级人民法院重审的，再审人民法院不得再次发回重审。

　　第175条　再审判决的效力

　　再审人民法院所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。

　　再审判决有本法第165条所规定的申请再审的情形的，当事人可以向上一级人民法院申请再审，或者向上一级人民检察院申诉。但对最高人民法院的再审判决，不得申请再审或者申诉。

　　第八章　执行程序

　　第一节　执行程序的一般规定

　　第176条　可以执行的法律文书

　　当事人不履行人民法院生效法律文书确定的义务的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。人民法院生效法律文书包括发生法律效力的行政判决书、行政裁定书和行政调解书。

　　第177条　申请期限

　　当事人申请执行的，应当自生效法律文书规定的履行期间届满之日起6个月内提出；法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。

　　逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

　　第178条　执行

　　法院生效法律文书由第一审人民法院执行。

　　有特殊情况的，第一审人民法院可以委托其他人民法院执行，也可以报请第二审人民法院执行。

　　第179条　执行机构

　　生效法律文书的执行，由人民法院的执行机构负责。人民法院在案件审理过程中作出的财产保全、准予执行和先予履行的裁定，由审理案件的审判庭负责执行。

　　第180条　执行申请

　　当事人申请人民法院执行，应向人民法院递交申请执行书和生效法律文书的副本或者复印件。申请执行书应当写明申请执行的理由、事项、执行标的，以及申请执行人所了解的申请强制执行标的情况。

　　第181条　立案受理

　　人民法院对符合条件的强制执行申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

　　第182条　催告

　　人民法院受理执行案件后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，责令其在指定的期间内履行生效法律文书确定的义务。

　　执行通知书应当载明执行根据，被执行人履行义务的内容、方式和期限，并告知被执行人依法享有的权利。

　　第183条　执行异议

　　被执行人对人民法院的执行通知有异议的，人民法院应当听取当事人的意见。异议成立的，人民法院应当裁定中止或者终结执行；异议不成立的，裁定驳回异议。

　　第184条　执行和解

　　行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与被执行人达成执行和解协议。行政机关与被执行人在人民法院执行过程中达成的和解协议，经人民法院裁定确认后生效。被执行人不履行执行和解协议的，应当恢复强制执行。

　　第二节　对行政机关的强制执行

　　第185条　对行政机关的执行措施

　　行政机关拒绝履行生效法律文书的，人民法院可以采取以下措施：

　　(1)对应当履行的金钱给付义务，通知银行从行政机关的帐户内划拨；

　　(2)对应当交付的财物，可以通知使用人、保管人直接交付；

　　(3)对应当履行的行为义务，可以指定相关组织和人员依法予以办理。

　　第186条　对行政机关责任人员的执行措施

　　行政机关拒绝履行生效法律文书的，人民法院可以对行政机关主要负责人或者直接责任人员处以1万元以下的罚款；情节严重的，处以15日以内的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。人民法院判决重新作出行政处理，被告违反规定，以同一事实和理由作出与原行政处理基本相同的行政处理的，以拒不履行人民法院生效法律文书论处。

　　第三节　对公民、法人或者其他组织的强制执行

　　第187条　强制执行

　　申请人和执行机关公民、法人或者其他组织拒绝履行生效法律文书的，行政机关或者生效法律文书的其他当事人可以申请人民法院强制执行；依照法律规定行政机关具有强制执行权的，由行政机关强制执行。

　　第188条　执行措施

　　人民法院对公民、法人或者其他组织强制执行的方式，参照《中华人民共和国行政强制法》有关行政机关实施强制执行和《中华人民共和国民事诉讼法》有关民事强制执行的规定。

　　第189条　非讼执行

　　行政机关依法作出行政决定后，当事人不在法定期间提起诉讼又不在行政机关决定的期限内履行义务的，对当事人的强制执行适用《中华人民共和国行政强制法》的规定。

　　第九章　附则

　　第190条　准用民事诉讼法

　　下列事项，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定：

　　(1)诉讼代理人；

　　(2)回避；

　　(3)期间和送达；

　　(4)涉外行政诉讼；

　　(5)对妨害诉讼的强制措施。

　　第191条　涉及行政处理的民事诉讼

　　在审理民事案件过程中，人民法院的审判组织应当自主对案件相关的事实问题和法律问题作出判断。

　　民事诉讼涉及相关的行政处理决定，当事人对其效力有争议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，并请求人民法院中止民事案件的审理；人民法院认为理由正当的，应当中止审理。必要时，人民法院也可以自行裁定中止审理。

　　有下列情形之一的，人民法院不中止民事案件的审理：

　　(1)民事争议的解决无需以行政处理决定的效力问题为前提的；

　　(2)行政处理决定有重大、明显违法的；

　　(3)当事人申请行政复议或者提起行政诉讼已经超过法定期限的；

　　(4)中止民事案件的审理将过分拖延民事诉讼，对另一方当事人明显不公的。

　　第192条　对妨害诉讼行为的处分

　　人民法院的法官有下列渎职情形之一的，应当依法给予处分：

　　(1)负责立案的法官收到原告的起诉材料后不依法登记和出具收据的；

　　(2)负责立案的法官既不立案又不作出裁定的；

　　(3)审理案件的法官违反规定，超越法定审理期限的；

　　(4)法官接受请托，枉法裁判的。诉讼参与人以外的人利用职权干涉人民法院依法独立审判的，以妨害诉讼论处。

　　第193条　诉讼费用

　　当事人进行行政诉讼，应当按照规定交纳案件受理费和其他诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。

　　当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。收取诉讼费用的具体办法另行规定。

　　第194条　生效时间

　　本法自年月日起施行。人民法院在本法施行后审理行政案件，适用本法的规定。本法施行前已经受理、尚未审结的案件，原有的诉讼行为继续有效。本法施行前已经审结的案件，适用当时的法律规定。

　　附：关于《行政诉讼法》学者建议稿的说明

　　何海波

　　绪论

　　《行政诉讼法》的修改，给了我们一次讨论理想的行政诉讼制度的机会。立法研究固然不能忽略既定法律制度和社会条件的约束，以致沦为完全脱离现实的畅想；学者提建议，当然可以大胆些、超越些、理想化些。

　　本建议稿的基本思想是，在目前时机下，《行政诉讼法》的修改应当实现如下三个目标：首先，着力突破行政诉讼面临的体制性、机制性障碍，切实解决“立案难、判决难、终了难”的问题，摆脱目前行政诉讼的困顿局面；其次，适当扩大行政诉讼受理范围，改革原、被告制度，更好地发挥行政诉讼保护公民权利、监督依法行政和完善法律制度的功能；第三，调整篇章结构，重塑法条文字，使法律规定更加清晰和严谨。

　　一、着力解决行政诉讼的障碍

　　《行政诉讼法》施行二十多年，法院惨淡经营，行政诉讼“立案难、判决难、终了难”的问题根本没有得到解决，一些指标甚至每况愈下。《行政诉讼法》的修改，必须在解决行政诉讼所面临的体制性、机制性障碍上有所突破；否则，修法没有多大意义。

　　(一)重述立法目的和法律原则建议稿把“公正、及时解决行政争议，维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政”作为《行政诉讼法》的立法目的；把保障诉讼权利、信守司法准则和维护司法权威，奉为行政诉讼的三大基本原则。

　　1989年《行政诉讼法》把一些行政诉讼的具体制度，如合议、回避、二审终审、检察监督等写在总则中。现在来看，这些制度都可以在具体条文中体现，把它们当成行政诉讼的“基本原则”更是误解。

　　与现有规定相比，建议稿总则部分删除了一些反映具体制度的内容，增加了若干更加符合中国现实需要和世界潮流、更好体现行政法治和人权保障理念的条款。例如，“公民、法人或者其他组织与行政机关的行政争议，有权请求人民法院审判”；“人民法院审理行政案件，必须遵循公正、公开的程序”；“人民法院的审判组织对案件相关的事实问题和法律问题有权自主判断，作出相应裁判。”

　　(二)提升司法管辖的级别，解决审判法院权威不足的问题法院无法独立审判，是审判不公的主要根源，也是行政诉讼面临的最大的体制性障碍。这个问题的根本解决，有赖于整个司法体制改革的推进；但《行政诉讼法》的修改，可以也应当在保证法院独立审判上作出实质性的努力。

　　目前，各方对行政审判体制有许多设想，我们有必要权衡各种方案的成本和成效，考虑与行政复议等相关制度的整合。设立跨地区的行政法院固然能够最大程度地保障独立审判，集约审判资源，但制度变动较大，诉讼成本较高，并不一定可行。一些地方在现有四级法院的基础上，试行“异地管辖”或者“集中管辖”，但长期效果有限，审判资源仍然分散。相比之下，提级管辖--即提高审判法院的级别--似乎是司法体制变动相对较小、成本较低、也比较容易收到成效的举措。

　　本建议稿主张取消基层法院对行政诉讼案件的管辖权，原则上由中级法院作为一审法院；少数重大、复杂的案件，由高级法院作为一审法院。最高人民法院可以根据需要，设立人民法院的巡回法庭，审理行政案件。提级管辖以后，全国行政审判人员数量总体下降，但中级法院、高级法院和最高法院的行政庭需要充实。基层法院的行政庭可以保留(或者并入执行机构)，主要负责审查非讼执行案件。

　　(三)规范受理程序，限制驳回起诉，解决行政诉讼“立案难”行政诉讼第一难是“立案难”。据估算，原告起诉的案件大约只有1/3被法院受理，大量案件被拒之门外。已经受理的，相当比例的案件又被驳回起诉(最高年份达到15.2%)；甚至到了二审，还有不少被驳回起诉(最高年份达到17.4%)。

　　为了杜绝法院既不立案也不出具材料，建议稿增设案件登记制度，即：人民法院收到原告的起诉后，应当当场在案件登记簿上予以登记，并向原告出具收据。负责立案的法官既不立案也不出具材料的，构成渎职，应当给予相应的处分。

　　建议稿限制了不予受理和驳回起诉的应用。具体包括：(1)案件类型错误的，法院可以直接变更案件类型，并移送相关的审判庭审理；(2)法院根据原告起诉时提供的材料，不能确定原告起诉是否符合受理条件的，可以先予受理；(3)被告认为原告起诉超越受案范围、超过诉讼时效的，应当在规定期限内提出，逾期不得对法院的审判权再提出异议。

　　为了解决被告情形过于复杂、老百姓找不到被告的问题，建议稿规定“：原告不能确定适格被告的，可以以行政机关工作人员所属的人民政府为被告提起诉讼。相应的人民政府应当在应诉通知书和起诉状副本送达后5日内，指定适格的行政机关作为被告参加诉讼。”

　　(四)明确法律适用，强化审查力度，增加判决方式，解决行政诉讼“判决难”行政诉讼判决难的实质是法院公正判决难。法院难以公正判决的主要原因在于审判体制的缺陷，但法院在法律适用、审查力度和判决方式上授权不足也是重要原因。为此，必须赋予人民法院对案件相关的事实问题和法律问题自主裁判的足够权力。

　　1.明确行政诉讼的法律适用。本建议稿明确法院对法规、规章等规范性文件的审查权限，以及审查方式和审查标准。一方面，肯定了法律、法规、规章作为司法审查“依据”的地位；另一方面明确规定法院在特定情形下对法规、规章“不予适用”的权力。建议稿明确国际条约的适用方式和适用效力。确立了国际条约在国内法上的直接适用原则，明确其效力优先于法规和规章，并可以作为解释法律条文的基准。建议稿还明确了最高法院司法解释的地位，规定司法案例的作用。

　　2.强化行政裁量的审查力度。建议稿明确了超越职权、裁量滥用、违反法定程序、欠缺事实根据等判断行政行为合法性的标准。在这些问题中，行政裁量问题是目前行政行为合法性审查中的大问题。

　　对于行政裁量，法院一要审查，二要节制。就目前来看，主要的问题在于审查权力不明确，法院不敢审，但个别时候也出现过度审查的问题。建议稿规定了诚意原则、平等原则、适度原则和信赖保护原则。“有下列滥用裁量权力情形之一的，行政处理违法：(1)行政机关做决定时未考虑法定因素，或者考虑了不正当因素的；(2)行政机关歧视对待，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的；(3)行政机关恣意武断，裁量处理的方式和幅度明显不适当的；(4)行政机关反复无常，损害公民、法人或者其他组织的合理信赖的。”

　　3.增加法院救济方式。建议稿增加驳回诉讼请求、确认行政处理违法、宣告规范性文件违法、禁止实施行政行为等判决方式，扩大法院变更判决的适用范围。同时，还扩大行政诉讼调解的适用范围，强化和规范司法建议的适用。

　　(五)限制重作、重审和再审，争取实质性化解纠纷，解决行政诉讼“终了难”

　　行政诉讼涉及司法权与行政权的关系和上下级法院之间的关系，也经常涉及民事法律关系。大量的责令重作、发回重审、指令再审，导致行政诉讼程序空转，“案了事不了”。

　　1.限制法院撤销责令重作和二审法院发回重审的范围和次数。建议稿明确法院撤销行政处理、责令行政机关重作的适用范围和效力。行政处理被法院判决撤销后，行政机关重新作出的行政处理再次被撤销，人民法院认为确有必要的，可以直接对相关事项做出处理，而不再责令行政机关重新处理。行政处理被判决撤销，行政机关以同一事实和理由作出与原行政处理基本相同的行政处理的，以拒不履行人民法院生效法律文书论处。

　　建议稿还限制二审法院发回重审的适用范围，同时规定：“第一审判决被发回重审后，当事人对重审判决提起上诉的，第二审人民法院应当查清事实后作出判决，不得再次发回重审。”

　　2.限制再审的事由、机关和次数。建议稿明确并限制再审事由。目前采用的“证据不确实、不充分”、“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”表述，都过于含混，或者有违证据提交的及时性原则和诚信诉讼义务。建议修改为：“原判决、裁定违反证据规则，导致主要事实认定错误的”。建议稿取消本级法院主动再审和上级法院指令再审，再审统一由作出生效裁判的上一级人民法院行使。同时，确立一级法院、一次再审的制度：争议案件已经经过人民法院再审的，同一级人民法院不得再次再审。

　　3.建立行政附带民事诉讼制度，民事争议一并处理。由于民事、行政诉讼分立，相当多的民事、行政争议交织的案件难以“案结事了”，甚至造成长期、反复的纠缠。建议在民事争议的行政裁决和民事权利的行政确认中，明确行政附带民事诉讼制度。建议稿规定：“原告认为被告的行政裁决或者行政确认违法的，可以在请求人民法院撤销行政裁决或者行政确认的同时，请求人民法院对相关的民事争议事项一并作出判决”；“人民法院在对行政案件作出判决的同时，应当根据原告的请求，对相关的民事争议一并作出判决”。

　　至于法院在审理民事案件中涉及行政行为的效力争议，遵循司法审判的自主性原理，原则上由同一个法院的同一个审判庭审理；当事人对行政行为提起复议或者诉讼的，必要时，法院也可以中止民事案件的审理。为了限制法院中止诉讼，建议稿规定了几种法院不中止诉讼的情形。这个问题本来应当在《民事诉讼法》中规定，但由于《民事诉讼法》未予明确，实践中与行政诉讼纠缠不清，所以建议稿也做了规定。台湾地区的“行政诉讼法”也有类似条款。

　　(六)放宽诉讼期限

　　《行政诉讼法》规定的诉讼期限，从原告的起诉期限、被告的答辩期限到法院的审理期限，都比民事诉讼要短。立法当时认为，行政纠纷涉及公共利益，需要更加及时地了结。现在看来，解决诉讼延搁主要是防止久拖不决，而不在于缩短法定期限。法律规定的期限偏短，各方参与者过于紧张和局促；地方法院为延长审限，频频奔波于高级法院和最高法院。行政复议追求快速便利，行政诉讼则应当从容一些，如此才可以相得益彰。为此，建议稿延长了几个与诉讼有关的期限：

　　1.行政争议经过行政复议的，起诉期限从复议决定书送达之日起15日(法律另有规定的除外)，改为30日；其他案件的起诉期限，参照最高法院司法解释的规定。

　　2.被告答辩期限，从10日改为15日。

　　3.一审的审限从3个月改为4个月；经本院院长批准，可以延长两个月。二审的审限从两个月改为3个月。

　　二、适度扩充行政诉讼的功能

　　在着力解决行政诉讼实践中的急迫问题的基础上，《行政诉讼法》的修改还应当考虑适当放宽行政诉讼的受案范围，引入公益诉讼，使更多类型的争议能够通过诉讼渠道得以解决，也使行政诉讼制度的功能更加充分地发挥。

　　(一)扩大行政诉讼受案范围

　　1.把部分规范性文件纳入受案范围。把规范性文件纳入法院的受案范围(而不是目前的附带审查)，有助于更好地保护公民权利、监督依法行政。但从现阶段实际情况来看，范围似乎不宜太大，因此暂不考虑把法规、规章和国务院的规范性文件纳入受案范围。对行政机关发布的规范性文件提起诉讼的，应当自规范性文件发布后1年之内提起(在诉讼过程中，对作为行政行为依据的规范性文件提出的异议，不受时效限制，但判决效力只及于该案当事人)。人民法院审理对规范性文件提起的诉讼案件，检察机关可以派员出庭，陈述意见；与案件有关的社会组织也可以申请出庭陈述意见，是否准许，由人民法院决定。对被诉的规范性文件，法院可以判决宣告其违法。

　　2.明确公务员招录、开除、辞退的可诉性。这几种情形涉及公务员身份的取得和丧失。其中的公务员招录行为，目前已经开始进入行政诉讼。

　　3.明确行政合同的可诉性。行政合同的履行，除非法律另有规定，可以适用合同法的一般规定。行政合同的订立，涉及到第三人的公平竞争权，有别于民事合同，应当适用行政法的规则。可以考虑，把行政机关不履行行政合同的行为，以及在政府采购或者出让国有资产的活动中，侵犯公民、法人或者其他组织的公平竞争权的行为，纳入行政诉讼受案范围。法院审理行政合同案件，应当遵从当事人的约定，但当事人的约定违反法律、法规的除外。

　　4.社会行政参照《行政诉讼法》。依法成立的社会团体、村民自治组织、住宅小区的业主大会和业主委员会等社会自治组织，具有公共行政职能，行使着一定的“社会公权力”。这类组织在自治管理过程中与其成员发生的争议，既有别于平等主体之间的民事争议，也有别于法律授权组织行使行政职权引发的行政争议。对这类争议的处理，既不能完全依照《民法通则》等民事法律，也不宜照搬行政法律规范。《行政诉讼法》可以先开个口子，规定这类争议适用《行政诉讼法》的相关规定。法院审理时，除了依据法律，还应当参照该自治组织的章程。

　　(二)有限开放行政公益诉讼行政公益诉讼重在维护公法秩序，是对行政诉讼传统功能的一个扩充。《行政诉讼法》可以在环境保护、城乡规划领域先开个口子，其他留待法律、法规具体规定。提起公益诉讼的原告，暂时考虑限于“依法成立的社会组织”；检察机关对社会组织提起的行政公益诉讼，可以予以支持。如同对规范性文件的诉讼，行政公益诉讼也可以引入“法庭之友”。

　　(三)复议机关当被告

　　经过复议的行政案件，由复议机关当被告还是由原行政机关当被告，尚有不同认识。但一致的观点是，现行规定诱发了复议机关的机会主义倾向，使复议机关沦为“维持会”，不利于复议制度有效解决行政纠纷，应当改变。本建议稿主张由复议机关当被告。这样规定，一是考虑到我国的行政复议制度具有行政监督性质，二是有助于激励复议机关公正、及时行使复议权力，三是便于行政机关应诉。特别是当复议机关改变原行政行为的，如果由作出原行政行为的机关去应诉，于理不通，于事不便。

　　三、完善篇章结构和法条文字

　　如果说法律的生命在于经验，那么，法典的生命恰恰在于逻辑。一部完善的法典，不但应当内容得当，也应当是体系和谐、文字精良的。

　　(一)篇章结构的调整

　　建议稿全文分九章，章下分节。九章分别为：总则；受理条件；审查标准；救济方式；第一审程序；第二审程序；再审程序；执行程序；附则。

　　调整的主要内容是：

　　1.增设有关行政诉讼实体问题的章节，凸显行政诉讼的规律。建议稿的一个显著特点是，增设了“受理条件”、“审查标准”和“救济方式”三章，并对相关条款的位置做相应调整。这几个问题属于行政诉讼的核心问题，既有独立性，又有通用性，宜于专章规定。

　　把受案范围、原告、被告、管辖、起诉期限等问题放在一起，能够使行政诉讼“受理条件”的问题更加明确，条文更加集中，便于当事人和法官操作。在立法体例上，如果与《民事诉讼法》做一个比较，这些问题专门规定后，《行政诉讼法》“总则”的内容因此大大减负，不那么冗杂。

　　《行政诉讼法》除了规定诉讼程序，也规定部分实体内容，是1989年《行政诉讼法》的一个重要经验。

　　实践证明，这些内容(特别是其中的合法性审查标准)对行政法治理念的培养和行政法制的完善起到了很大作用。在统一的《行政程序法》或者《行政法通则》出台以前，《行政诉讼法》对这些问题做进一步的明确规定，不仅有利于行政审判的开展，也有利于行政法治的推进。

　　2.一审程序中设“诉的变动”和“证据准备”两节。《民事诉讼法》在一审程序章中设有“审理前的准备”和“诉讼中止和终结”两节，在总则编中单设“证据”章。本建议稿把立案受理之后、开庭审理之外可能发生的诉的变动，包括管辖法院、审判组织、当事人、被诉行为、诉讼请求的变动以及诉的合并、撤回、中止，单设一节。证据问题则分别处理：有关证据的类型、可采性、举证责任、证明标准问题等实体性问题，放在审查标准章“事实根据”一节；而诉讼过程中处理诉讼证据的程序性问题，庭审之外的放在一审程序“证据准备”一节，庭审之内的放在一审程序“开庭审理”一节。

　　3.行政诉讼的类型化问题，放在各章下分别处理。行政案件有不同类型，《行政诉讼法》也需要根据不同类型的诉讼设定不同的规则。问题在于如何归纳不同类型，以及在法典结构上如何编排。

　　本建议稿按被诉行为而不是判决方式进行类型化处理。在适用范围一节中，婉转地规定了行政诉讼的类型，分别是：行政处理(即狭隘意义上的具体行政行为)；行政不作为；行政合同；规范性文件；赔偿和补偿。在法典结构上，目前采取的办法不是对各种诉讼类型用专门章节予以规定，而是在受案范围、诉讼时效、审查标准、处理方式、诉讼程序等不同章节之下，对不同的诉讼类型做特别规定。这样处理的好处是法典体系比较紧凑(如果按不同诉讼类型分章分节，可能会使法典结构过于繁复)；不便之处是，各种诉讼类型的区别不够明显。

　　4.删除内容重复的篇章，拆分内容繁复的篇章。1989年《行政诉讼法》颁布之后，《国家赔偿法》、《行政强制法》先后出台，《民事诉讼法》几经完善，“侵权赔偿责任”、“涉外行政诉讼”两章不再必要。

　　《行政诉讼法》对诉讼程序没有具体规定的，可以参照民事诉讼法的规定。

　　1989年《行政诉讼法》有关审判程序的规定集中在两章。其中“审理与判决”一章多达22条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》又增加了39条，即使只吸收部分条款，该章也过于冗长繁复。建议稿按一审程序、二审程序和再审程序分别设章。

　　5.特定事项准用《民事诉讼法》。《行政诉讼法》可以准用《民事诉讼法》的有关规定，无需一一重复，这是共识。但笼统地规定“适用”(如德、日)太不确定，一条一条列举(如台湾)又太繁琐。为此，本建议稿规定：关于诉讼代理人、回避、期间、送达、涉外行政诉讼、妨害诉讼的强制措施等特定事项，本法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。

　　(二)法条文字的修改

　　1.重新梳理一些基本概念，力图使法条文字更加简洁、严谨。建议稿第3条通过对“行政机关”的定义，界定《行政诉讼法》的适用范围，避免了“行政机关及其工作人员”、“法律、法规授权的组织”等冗长、反复而又不易周延的表述。又如，建议稿第4条使用“行政行为”一词来统括行政机关所作的具有法律约束力的行为。同时，放弃了日渐混乱的“具体行政行为”一词，而用“行政处理”指称行政机关依据职权、针对特定事项、单方面作出的具有权利义务内容的行为。

　　2.改变一些条文的表述，力图使规范更加严密、周延。例如，1989年《行政诉讼法》第41条规定的起诉条件，既不完全准确，也不周延，至少漏掉了起诉期限、复议前置、一事不再理等要求。建议稿第9条“受理条件的一般规定”对之做了重新表述。

　　3.吸收司法解释和司法实践的经验，力图使规定更加具体、明确。例如，对各种行政违法的情形从职权、程序和事实等方面做了列举，对判决方式的适用条件予以一一规定，对诉讼程序中的诸多问题做具体规定。

　　结语

　　任何立法都是不完美的，学者建议稿也不例外。区别在于，立法中的不完美往往来自于各种力量的博弈和各种意见的分歧，学者建议稿的不完美主要源于学术研究的不足。虽然笔者有幸得到众多学者的鼓励和帮助，执笔过程中仍战战兢兢，如履薄冰。特别是，对行政合同和规范性文件的诉讼、对社会自治组织的司法审查、行政公益诉讼以及民行交叉问题的解决，都还需要认真研究。“诉讼类型化”涉及原告资格、起诉期限、诉讼请求、举证责任、裁判方式、审查标准、强制执行等多方面的问题。《行政诉讼法》如何容纳不同类型的诉讼，并维护一个内在和谐、外观清晰的法典结构，也是一个巨大的挑战。

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