山东省枣庄市的煤炭、水泥、化工、纺织、建材业是经济发展的支柱。自上世纪90年代开始，随着市场经济体制的逐步确立，枣庄市以建立现代企业制度为目标，以明晰产权制度改革为重点，开始了企业的改革改制，改制面一度在98%以上。但是，因改制不彻底等原因影响，多数企业仍资不抵债，生产经营陷人困境，停产关闭、职工下岗现象十分严重，破产改制再一次成为国有企业不得已的选择。以该市工业企业为例，自2002年始，先后有43家市属工业企业实施了破产改制，涉及职工2.3万人。因此，能否妥善审理好国企破产改制案件，既关系着一个地方的产业结构调整和经济发展，也关系着相关当事人的权益维护和社会稳定，意义非同寻常。总的来看，枣庄市国企破产改制案件审理工作中需要妥善处理以下难题。

    解决债权清偿率低问题

    当前，枣庄市一些煤炭、水泥等国有工矿企业，在经历开采期、成熟期之后，逐渐步人了资源枯竭期。在这种情况下，一些外来投资者不愿涉足，企业长期依赖银行信贷资本，发展后劲不足，前景黯淡。受债务负担重、职工安置难、退出成本高等因素的影响，该市一些国企虽然没有进入破产程序，但长年处于亏损经营或关门歇业状态，大批职工下岗待业。由于缺乏有效的管理和监督，国有资产流失和资源浪费问题较为突出，许多企业资产管理较为混乱，会计账目与实际脱节，一些资产有账无物、有物无账、资产凭证缺失，其资产核对清算难度很大。这些本已空壳的国有企业一旦进入破产清算程序，仅留下废旧的厂房、设备和荒芜院落、土地，有效资产所占比例很小。而在这些有效资产之中，大多数已在金融机构设置了抵押，占有土地又属于国有划拨土地，处于第一顺序的职工债权都难以保障，第二、三顺序的债权基本得不到清偿。因此，职工和债权人阻断道路、围堵政府机关及赴省进京群访，是国企破产改制经常伴随的现象，也是当地政府的一块“心病”。笔者认为，鉴于国有破产企业优质资产少、历史包袝重的实际情况，在破产清算工作中，应尽可能地节源开流，保护债权人合法权益。首先，有必要树立节约破产成本理念，做好节源工作。当前，精简破产费用、降低破产成本问题应当引起重视。组建高效精干的破产管理人，是节约破产成本的重要手段。在清算工作中，应提升管理人的工作效能，减少审批和办理环节，严格控制程序成本。同时，严格执行各地国企改制优惠收费办法及标准，对中介服务引入公开竞争机制，减少不必要的中介服务支出，降低企业改制中的财务审计、资产评估和验资、土地、房屋产权变更等费用性支出。法院也应当理清审判职能与清算职能的关系，加强对破产管理人的监督指导，有效规范破产管理人的清算行为。其次，要开流，提高资产的变现能力。严格规范资产清查、评估和处置程序，严格做好资产评估工作；规范不良资产核销标准和程序，正确处理破产企业的呆账、坏账问题；加强资产处置和收益管理，规范资产交易处置形式，尽量实现价值最大化。

    解决审判周期长问题

    新破产法取消了破产合议庭对有关民事争议的实体裁决权，相关民事争议需要通过独立的民事诉讼程序或仲裁程序解决。因清算中的民事争议需要通过独立的民事诉讼程序或仲裁程序解决，一个破产案件中往往涉及数个甚至上百个民事诉讼案件或仲裁案件，每一个诉讼、仲裁都要一个完整的法律程序，破产案件的终结需要很长的周期。以枣庄全市232家破产改制企业为例，有54家企业破产周期达5年以上，最长的达13年之久。不少企业的大片厂区土地及厂房、设备长期闲置、荒废，企业资产被破坏、蚕食、损毁等现象不同程度存在。解决破产周期长问题，政府推进是关键，应发挥政府宏观决策职能，实行“政府主导、各部门参与”的破产联动机制。做好国企破产改制案件审理工作，特别是土地资产的变现，不仅是法院一家的事，需要政府及相关部门的决策与配合。笔者认为，政府应发挥宏观决策职能，加强对破产改制工作的组织领导，对于一些重大事项进行宏观决策、牵头实施，以便统一政策，集中攻坚，加快破产改制进程。同时，对重大的企业破产案件，政府应成立专门领导小组，细化任务分解，切实调动有关部门的积极性，形成齐抓共管的局面；财税、国土、规划、国资、社保等部门应树立“整体一盘棋”的观念，各司其职，各尽其责，相互支持，相互配合，形成工作合力。

    解决破产资产变现难问题

    国有破产企业的主要财产是企业的厂房及占有的土地。破产资产变现难，主要集中体现在房产及土地使用权变现上。这两项财产的处理在很大程度上依赖于政府行为，且需要分别经过不同的程序，实现“房地合一”后才能变现。现实中，受枣庄城市总体规划影响，部分破产企业土地利用规划迟迟不能出台，影响了土地的储备和出让；有些破产企业的土地位置偏僻，虽经土管部门挂牌拍卖，但无人应价购买；由于企业产权手续不全、房地分离等原因，导致破产企业划拨土地使用权难以处置。此外，破产企业的特殊财产，如企业集体宿舍的处理，一直是破产清算工作的难点。如强制清理势必引发职工不满，造成不稳定因素，如不作为破产财产处理又直接影响破产财产变现价值。为解决资产变现难问题，对破产企业的土地资产，应针对土地使用权取得方式的不同，采取不同的措施，提高资产变现能力。破产企业以出让方式取得的国有土地使用权，属于破产财产，经破产管理人委托评估后，按照原土地用途依法公开拍卖，拍卖所得价款列入破产财产。破产企业以划拔方式取得的国有土地使用权，不属于破产财产，其土地使用权应由政府收回，地上建筑物经评估作价后，由政府予以足额补偿，补偿金列入破产财产依法分配。同时，笔者认为，从经济层面看，破产改制是国有企业服从产业结构调整的需要。当前，我国土地资源日益紧张、生态环境日益恶化，实现经济的可持续发展，就必须进行产业改造和结构调整。这就意味着一部分高耗能、高污染、低产出企业要被淘汰关闭。为加快土地资产变现，提高土地变现价值，建议政府把企业破产与城乡规划结合起来，统筹考虑，通过调整利用规划、运作土地融资贷款、优化周边环境等手段，吸引外来投资，盘活闲置土地，发展新型产业。这样一举两得，既能提高土地资产的变现价值，同时也能优化产业结构，治理环境污染。

    解决利益主体争议大问题

    国有企业破产涉及政府、企业、职工、债权人等多方利益，矛盾交织，争议较大。这突出表现在两个方面：一是职工与债权人之间的争议。新破产法对劳动债权的内涵没有做出规定，对于破产企业所欠职工的公积金、集资款、强迫职工入股的股金，以及破产案件受理前及清算期间的生活费、医疗费、离退休人员的社会统筹费等是否属劳动债权列入第一清偿顺序？破产清算组、管理人实践中难以掌握。二是政府与职工之间的争议。这主要体现在国有划拨土地上，有的职工主张国有土地使用权应当纳入破产财产，对政府收回划拨土地，以及用划拨土地出让金补偿职工权益的做法，不予认可，认为是强行拿走企业土地，并要求政府和企业“卖地分钱”。因此，笔者认为，国家应出台规定，进一步细化不同清偿顺序的债权内容，减少破产清算工作中的争议。在国家尚未出台统一规定的情况下，法院在审理国企破产案件中，必须对职工的保障问题做出妥善安排，本着以人为本、职工合法权益优先的原则来统筹适用法律、政策，统筹保护不同利益主体的合法权益。

    解决社会职能分离难度大问题

    破产改制是政府通过法律途径，平衡国家、企业、职工三方利益，妥善解决职工生活、就业、社保、子女就学等社会问题的过程，也是帮助企业分离一部分社会职能，减轻企业负担，增强内部活力的手段。国企一旦破产，其所担负的教育、医疗、卫生等社会管理和服务职能将分离出去，移交地方统一管理。但因移交费用不足、接收单位不愿接收等因素的影响，一些企业的社会职能难以及时分离，个别企业在破产终结多年后，原社会管理服务职能及管理对象仍停留在厂区，为社会管理带来了诸多不便，滋生了一些社会问题。承担社会管理和服务职能，是政府理所当然的责任。笔者认为，国企不应当承担过重的社会责任。由企业承担一些公益性的社会职能会滋生行业垄断、社会不公、国企腐败等一系列问题。对于国有破产企业承担的社会职能，地方应全面予以接收，不应附加任何条件。

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