选民登记是人大直接选举中，由选举委员会对依法享有选举权的公民进行登记造册，张榜公布选民名单（或制发选民证）的法律程序。法律上设置该程序，目的是对公民选举资格予以确认，即明确哪些人享有选举权。公民选举权和选举资格由宪法赋予，登记并不创设权利，只是确认权利（资格）。
选民登记还旨在区分选举资格和选举能力。选举资格是公民取得选举权和被选举权应当具备的法定条件。按照我国《宪法》第三十四条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。也就是说，影响公民选举资格（选举权）的只有年龄和政治权利两个因素。选举能力是公民能以自己的行为实际行使选举权的权能，其受多种因素如精神和智力状况、人身自由、政治权利等的影响。选举资格和选举能力的区别，类似民法上自然人的权利能力和行为能力的差别，其反映在实践中，就是表现为“登记在册”的选民名单和“张榜公布”的选民名单（有些地方为制发选民证）。登记的选民名单记载的是本选区所有享有选举权的公民名字，是对选举资格的确认；而公布的选民名单（或制发选民证的依据名单）仅记载在本选区行使选举权的公民，不仅是对选举能力的确认，同时也是公民在何地行使选举权的反映。遗憾的是,实践中相当多的实务工作者对两个名单不加区分，导致很多具备选举资格的选民未被登记，这不仅侵犯了公民依法享有的政治权利，而且会给选举活动的合法性带来影响。
由于《选举法》有关选民登记的规定比较原则，操作性不强，选举实务主要依靠地方性法规来规范。2010年《选举法》修改后，各省出台或修订关于县乡人大直接选举的地方性法规，因为对选民登记的认识存在误区及立法技术不完善，这些地方立法存在诸多问题。司法部国家法治与法学理论研究项目《健全国家权力机关组织制度问题研究》课题组，针对省级地方性法规在登记对象方面存在的问题进行比较研究，提出了完善的建议。
一、选民登记对象地方性法规存在的问题
第一，精神病人的登记。多数省份规定精神病人不列入选民名单。天津、河北、江西、重庆、云南、西藏、上海、陕西、辽宁、江苏、湖北、河南、广西等13个省（自治区、直辖市）将精神病人区分为间歇性和非间歇性，规定对间歇性精神病人应当登记，如果选举日当天发病则中止其行使选举权。在精神病认定方面，多省份要求由精神病人的监护人或者县级以上医院进行确认，其中江西省规定要采用书面形式确认，再由选举委员会决定不列入选民名单。天津、福建、河北、江西、上海、江苏、辽宁、湖北、河南、北京10个省或直辖市还将不列入选民名单的精神病人范围扩大到无行为能力人、痴傻、智障、无法表达意志的公民。
精神病人无论是间歇性还是非间歇性的，其实都享有选举权具备选举资格，只是选举能力与正常人有所区别。因此，对精神病人应当予以登记。一些地方所谓的精神病人不列入选民名单，应当理解为不列入张榜公布的名单（或不发给选民证），而不能不予登记。规定由选举委员会决定是否予以登记也缺乏法律依据。精神病人作为我国公民，其选举权是宪法赋予的，非由法律规定并经司法机关裁决，任何个人或组织都无权限制或者剥夺。对于一些基于行为能力不足不能行使权利的精神病人，选举委员会无权决定对其是否进行登记，只能决定是否将其列入张榜公布的选民名单或发给选民证。
第二，下落不明公民的登记。各省规定不同，有暂不登记的，有由选举委员会决定的，有不列入选民名单的。河南、四川、浙江、广东、福建、贵州、重庆、甘肃、云南、江苏10个省或直辖市规定暂不登记，若下落不明人在选举日前返回的则应予补登，其中浙江将返回日提前至选举日前12日。辽宁、湖北规定可不列入选民名单。上海规定由选举委员会决定是否列入选民名单。其余17个省份没有作出规定。
关于下落不明的界定，福建、重庆、江苏规定为外出无法联系，辽宁、甘肃、云南要求下落不明满两年，河南规定下落不明满一年。
下落不明公民与精神病人存在相同的登记问题。按照民法宣告失踪和宣告死亡制度，在未经司法机关依法宣布之前，下落不明人和正常公民在法律权能上并无不同。宣告的权力属于司法机关，选举委员会既无权认定和宣告，也无权剥夺和限制公民的选举权和选举资格。选举委员会应当将下落不明的公民作为登记对象列入“登记在册的选民名单”，在选举时经司法机关宣告确认后，将其不列入“张榜公布的选民名单”（或不发给选民证）。
第三，人身自由受到限制但未被限制或剥夺政治权利的公民登记。这种情况通常包括以下五种类型：被判处刑罚而没有附加剥夺政治权利的；被羁押正在接受侦查、起诉、审判，但人民检察院或人民法院没有决定停止行使选举权利的；正在取保候审或者被监视居住的；正在接受强制隔离戒毒等违法行为矫治措施的（2013年年底前还包括劳教）；正在受拘留处罚的。
各省关于这类公民的登记问题，除了西藏、宁夏、河南3省（自治区）未予规定，其余省份基本分为应当登记和准予行使权利两类。前者如广西、湖北、江苏、辽宁、内蒙古、山东、山西、陕西、甘肃、重庆、江西、安徽、广东、浙江、四川15个省（自治区、直辖市），规定应当登记（海南规定可予登记，黑龙江和吉林规定准予登记）。后者如北京、天津、新疆、福建、河北、贵州、上海7个省（自治区、直辖市），规定准予行使权利（云南规定应予行使权利，青海和湖南规定准予行使权利，实际表达应当登记的意思）。
立法用语的混乱说明立法者并不清楚应当登记和准予行使权利法律意义之不同。应当登记是对选举资格（选举权）的确认，应当列入登记造册的选民名单，而准予行使权利则表达对选举能力的认可，即列入张榜公布的选民名单（或发给选民证）。准予行使权利的前提是要有选举资格，换句话说，对这些人，不论准否行使权利，都应当先进行选民登记。因为这类公民仅仅是被限制人身自由，在人民法院尚未依法作出剥夺政治权利决定之前，他们的选举资格和选举权并未受到限制，应当将他们作为登记对象予以登记，并允许其行使选举权。
第四，关于羁押期间被决定停止行使选举权的公民登记。这类情况主要指因危害国家安全或者其他严重刑事犯罪而被羁押，正在接受侦查、起诉、审判，经人民检察院或者人民法院决定在被羁押期间停止行使权利的人。类似规定最早是1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第四条：“因反革命案或其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在羁押期间停止行使选举权利”。
天津、新疆、河北、贵州、云南、上海、青海、内蒙古、辽宁、北京10个省（自治区、直辖市）规定这些人停止行使选举权。海南、湖北、黑龙江、江苏、山东、陕西、重庆、安徽、浙江、四川10个省或直辖市明确不予登记；吉林省则规定暂缓登记；湖南推定不予登记；广东、福建、江西、甘肃、西藏、宁夏、山西、河南、广西9个省（自治区）对此未作规定。
停止行使权利不同于被剥夺政治权利。羁押期间被决定停止行使权利的公民依然具有选举资格，属于选民登记的对象，应当列入“登记在册的选民名单”，对于已被决定停止行使选举权，可以不列入“张榜公布的选民名单”（或不发给选民证）。
二、选民登记对象的立法完善
第一，全国人大常委会启动对相关地方性法规的审查。按照宪法，全国人大常委会有监督宪法实施的职权。全国人大常委会法制工作委员会（法工委）负责对报全国人大常委会备案的行政法规和地方性法规是否违反宪法和法律进行研究提出意见。2004年法工委设立法规审查备案室，2005年全国人大常委会修订《备案审查工作程序》。但是，迄今为止备案审查工作并未实际激活。针对当前各省关于选民登记规定有悖宪法和法律的情况，建议全国人大常委会加强备案审查工作，启动审查程序。
第二，全国人大常委会规范和统一选民登记的规定。精神病患者应予登记，实行凭选民证投票选举的，经监护人或县级以上医院确认，由选举委员会决定是否发给选民证，间歇性精神病患者选举日未发病的应当准予行使选举权。对下落不明者应予登记，经成年直系亲属或配偶认可，并经人民法院依法宣告失踪的，可不发给选民证。被限制人身自由但未被依法限制选举权者应予登记，列入公布的选民名单，实行凭选民证投票选举的应当发给选民证。被羁押的犯罪嫌疑人，经人民检察院或人民法院决定停止行使选举权者应予登记，停止行使权利的通知应当同时报送同级人大常委会，选举委员会依常委会要求不列入公布的选民名单，实行凭选民证参加投票选举的不发给选民证。依法被剥夺政治权利者由选举委员会依据判决不予登记。
第三，未来开展公民政治权利信息普查，建立选举信息公示查询平台。《选举法》虽然规定“一次登记、长期有效”，但我国从未进行过完整有效的选民信息普查。每次选举前，选举委员会不得不组织工作人员对公民重新登记，工作量大，漏、重、错登在所难免。建议在全国人口普查时，顺便进行有关公民政治权利信息的普查，建立国家层面的公民政治权利信息库。在市县两级人大代表资格审查委员会下设选民信息维护办公室，负责对信息进行核查与维护，受理公民信息查询和更正申请，并据实予以更新。同时，以居民身份证管理系统为基础，建立专门的选民信息公示和查询平台。在身份证信息中增加公民政治权利行使的信息，由县市人大常委会和选举委员会负责将公民每次领取选民证以及选票的情况如实记录在信息中，方便各选区进行查询核实。通过居民身份证的机读功能，使公民凭身份证就可以查询自己政治权利状况。这样，对选举委员会而言，其工作量将会减少。具备选举资格（选举权）的公民将无须再去选举机构登记，只需按照自己意愿决定是否行使权利，以及在哪里行使权利，公民选举权将得到更加有效的保障。
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