一、单一制国家结构形式的最新发展趋势

    国家结构形式在宪法的总体框架下，处理国家整体与部分之间的权力分配关系，其实质是以中央政府为代表的国家整体利益和以地方政府为代表的地方区域利益之间的法定利益分配关系。[1]不同于国家横向的功能性分权，纵向分权属于一种地域性分权，即在统一主权内部以地域为基础的事权划分。在民主政治的内生逻辑上，国家的纵向分权与横向分权具有紧密的关联性，因为，不论是中央层级的政府，还是地方各级政府，都必须首先从整体上明确各自管辖事务的范围，即各自拥有的事权范围，然后，才能在同一层次的治理单位内部基于功能分殊的原则划分立法权（决策性权力）、行政权（执行性权力）等，即横向的功能分权。这种权力与利益的划分服从于市场经济条件下利益多元化的客观需要：一是有利于提高国家的治理效率，以保障主权的统一和安全；二是有利于人民更好地参政、议政，以保障和促进人权的实现。

    单一制作为一种具有悠久历史传统的国家结构形式，从发生学的意义来看，是先有中央，后有地方，在中央政府与地方政府之间依法进行权力的分配而形成的一种比较紧密的国家结构形式。[2]单一制形式有集权型和分权型的区分。所谓集权型，就是中央政府独占一切国家公共性事务的决策权，地方政府只是中央设立在地方的执行机关，而不具有法律上主体资格的一种治理结构。在这种体制下，地方必须服从中央的统一的领导和指挥，中央通过掌控人事权、立法权、财政权、监察权等对地方进行严密监控。从形式意义上说，地方是没有自主权的，但实际上，中央不可能事无巨细地都规划清楚，因此，总会赋予地方一定的因地制宜的权力，只是这种自主空间没有法定化，中央可以随时进行干涉。集权型的结构形式主要出现于民族国家建构初期，或国家的主权遭受挑战的时期，中央的高度集权以其极强的动员能力有效地弥合地方经济、社会发展的巨大差异，在全国范围内实现资源的有效整合以防止国家分裂。但集权型不是单一制的主流和常态，过分的中央集权反而成为促使国家分裂的祸根。1982年以前的法国是中央集权型的典型，共和国总统不但直接任命各省省长以监督地方议会，中央政府各部还在各地派驻许多有实权的行政机构。

    所谓分权自治型，就是地方政府（区地方公共团体）依宪法和法律被赋予了一定的有关地方性事务的自主权，从而具备了公法人的主体资格，可以由当地人民通过民主的方式排他性地处理自治事务的一种治理结构。地方自治标志着地方政府具有了法律上的主体资格，但并不意味着地方政府可以闹独立，成为国中之国。中央政府可以通过法律保留、财政补助、行政指导、司法审查（违宪审查）等形式监督地方，使地方自治团体在宪法和法律的框架内行使自治权力，并维护中央的权威。当然，地方自治权的大小，也是一个与时俱进的课题，从日本、法国等国推行地方自治的最新实践来看，地方的自治权越来越大，甚至在某些方面有超过联邦制国家州或邦权力的趋势。

    现代以来的单一制国家基于政治民主的理念，普遍流行种地方自治的趋势，通过宪法和法律扩大地方自治权来克服中央集权的僵化体制，激发地方的活力，保证人民的自由、平等权利。而联邦制国家则为了平衡地区间的发展差异，有效地维护国家的稳定和安全，联邦政府正通过修宪发展出越来越多的监控地方的权力和手段，使联邦政府的权威大为加强。这两股趋势已经在一定程度上拉近了单一制和联邦制的距离，使单一制与联邦制的区分更多地仅具有发生学上的意义，其实质内涵正趋向于融合和统一，“前者由集权走向分权，后者由分散走向集中，演变的结果是实同名异、大同小异的合作与平衡型的地方自治格局”。[3]美国的“竞争型联邦制”、德国的“合作型联邦制”、英国“完全型地方自治”、法国和日本的“不完全型地方自治”，经过历史的演进，如今已发展成实质上同类的中央与地方关系，即一种“复合共和国”的中央与地方关系制度。[4]这种制度的特征在于：实行纵向分权，中央与地方政府基于宪法有明确的事权范围，并在各自的事务范围内有确获保障的充分自主权；中央与地方既制衡又合作，地方政府有充分的宪法保障手段来反对中央政府的随意干预，但双方通过联合作业和混合财政进行合作的范围和程度也日益深广。

    单一制国家扩大地方自治权的理论根据在于以下几方面。

    首先，地方自治源于公民的基本权利。近代以来立宪主义的价值核心在于保障每个人基于人格平等的自由权利，其理论基点在于每个人是自身利益的最好判断者，从而必须保证允许“自己治理自己”，依此类推，地方人民对关涉自身利益的地方性事务的自我治理也是每个人自由权利的自然拓展。另外，共居一地的人民基于地理上的联系，而产生心理认同、利益认同，自然得结成一稳固的地方团体，共同维护、促进本区域的共同利益，这种自治权源自宪法上结社自由，地方自治，因而成为公民在国家层面以外参与政治和社会事务治理的一种重要途径。由此可见，中央集权形成的专制主义，实际上是漠视和践踏公民自由权和政治权的表现。[5]

    其次，地方分权是现代民主发展的产物。近代以来，以卢梭为代表的一元集权民主以国家民主来否定地方民主，认为按照人民主权原则组织起来的国家其“公意”能由中央政府来代表，经由地方民主所代表的地方意志会破坏国家公意，因此在禁止之列。但实际上，按照托克维尔的考察，民主的根基却在地方，美国之所以发展出高度的国家民主，完全是其发达的乡镇民主自治所致。现代民主理论已发展成多元民主理论，即“主张民主不只是通过国家这个唯一的权力中心而存在，而是由社会中的许多团体来分享，是众多团体共同参与政治决策的过程”。[6]由此，地方分权自治不但无害于国家意志，相反，地方的民主自治，能弥补国家民主的不足，彰显公民当家作主的主人翁地位和作用。

    再次，地方自治体现制衡权力的时代需要。随着现代国家行政权力的日趋膨胀，传统意义上议会对行政的横向监督日益显得疲软，亟需发展一种新的制衡机制来弥补。地方分权自治将公共治理的权力按一定的原则合理分配于中央与地方各级政府之间，形成一种立体的网状分权结构，各尽其责，又相互监督，最大限度地控制公权力的滥用。在这一意义上，纵向分权提供的制衡成了保证权力良性运转的最高保证。

    最后，地方分权还具有坚实的经济学根据。现代公共经济学认为，政府提供的公共物品可以分为全国性的公共物品，准全国性的公共物品和地方性的公共物品，为了提高公共物品的供给效率，满足人民的消费偏好，全国性和准全国性的公共物品应由中央政府来提供，而地方性的公共物品则应有地方政府来提供。政府间的事权划分据此发展出“辅助性原则”也称地方供给团体优先分配事务原则。[7]它要求凡下级政府能够处理的事务，上级政府就不应干预，凡上级政府能够处理的事务，中央政府就不应干预，只有在下级政府力所不逮的情况下，上级和中央政府才进行必要的补助。这种地方政府的自由行政，既防止中央进行整齐划一公共物品供给的效率损耗，有利于促进公共物品的供给效率，又使政府间的事权划分趋于合理化、均衡化，维系中央与地方之间的和谐关系。

    理论源于实践，单一制国家地方分权理论的深化得益于地方分权实践的发展。自上世纪80年代以来，在世界范围兴起新一轮以扩大地方自治权为核心的分权运动，总的趋势是：法国、日本等单一制国家地方自治的权力大为扩展，地方自治发展为一项不可动摇的宪法基本制度；联邦制国家的联邦体制在新的基础上建立新的平衡；传统的中央集权制国家纷纷向地方下放权力，绝对的中央集权已成昨日黄花；地方自治区域性保障机制的出现[8]等。例如，法国议会在1982年通过了《关于市镇、省和大区权利与自由法案》，将大区确定为一级地方领土单位，享有和市镇和省一样的法律地位和权利，将部分原属国家的权力转移给地方国家权力机关和行政机关行使，每个领土单位由民选议会自由治理，并取消对地方的监管，代之以事后的合法性监督。[9]这项分权措施于2003年通过修宪被确定在宪法典中。再如，1993年俄罗斯联邦以全民公决的形式通过的新宪法中，将地方自治确认为联邦宪法的基本原则。英国1997年工党上台执政就开始推行地方政府改革，改变了近百年来英国议会以委员会为主导的地方制度模式，加强了地方的行政机关和地方行政首长的权力，从而提高了地方政府的服务效能。[10]无独有偶，美国也正启动“再造工程”来提高州的地方政府的行政效率和更好地回应居民需要的地方制度改革。

    二、我国中央与地方行政分权的转型期特征

    宪法学界一般认为我国的国家结构形式属于单一制。我国之所以选择了单一制的国家结构形式，主要是基于我国民族状况高度融合的特点，是考虑到我国民族国家重建和政治、经济与社会整体发展的现实需要，并顾及了大一统的历史传统特征。中国历史上总的来说是一个中央集权的统一民族国家，但自从清末鸦片战争失败以来，在列强日益严重的侵略和掠夺下，中国出现了长期军阀割据的事实上分裂的局面，所以，近代以来，中国革命的首要任务是完成国家的统一、重建民族国家。虽然，近代历史上曾经出现过短暂的“联省自治”的闹剧，但中国的统一事业是以暴力革命的方式完成的，这是不争的事实。这与联邦制国家通过自愿缔约的方式组合成新国家确乎有别。正是从主权国家建构的需要上，我们才选择了这种中国特色的单一制形式。然而，我国的单一制结构具有较大的包容性。在统一主权下，既有类别不同的多层级的普通行政区域，又创造出中国特色的民族区域自治制度，并发展出世界上独一无二的特别行政区制度。这充分体现出我国的单一制是一种具有极大包容性的灵活结构。实践证明，我国的单一制国家结构既保证了国家的稳定和统一，又与时俱进，焕发出旺盛的生命力。

    在基本符合单一制的典型特征的同时，与我国整体上尚处于社会转型阶段相吻合，我国中央与地方关系还呈现出明显的转型时期行政分权的特征。

    1、行政放权过程中中央集权的基调一直未变

    新中国成立初期，出于巩固政权和促进国家整合的现实需要，选择中央全面集权体制，具有历史的必要性。但中央过度集权、地方无权、容易形成僵化的体制，妨碍社会经济文化的发展，尤其在和平与发展成为时代主旋律的新的历史条件下，过度中央集权的负面作用日益彰显。改革开放以后，中央政府开始放权，地方政府和企业的权力扩大了，活跃了国民经济、促进了整个社会的发展。但新的问题又产：生了，地方政府在获得一部分权力之后，出现了只顾地方利益、不顾全局利益甚至不惜牺牲整体利益的现象。这引起了中央的警觉，在谨慎地继续深化权力的下放的同时，中央开始有计划地在关键的领域和部门收权，这以1994年启动的分税制改革作为先导，之后在金融部门跟进，其方式就是在宏观调控部门和关键要害部门设置中央直管机构，排除地方的干涉和执法阻力，以保障中央法律和政令的畅通无阻。但马上，有关直管的范围和监控机制又成为新的争议点。纵观改革开放30年中央放权、收权、放权的实践，虽然地方政府在经济、社会领域的权力确实增大了，但体制性的问题并未得到根本的触动，地方政府作为中央的执行机关的格局并未发生根本改变，地方的事权、财权、人事权基本还是掌控在中央。中央与地方关系模式中中央集权一直是主调，这主要表现为中央总揽了宏观决策权、人事任免权、财税立法权等关键性权力。“两个积极性”的宪法原则性规定的充分贯彻还有待在实践中摸索经验。

    2、我国的地方政府的双重身份在实践中逐渐呈现出名实难符的尴尬

    根据现有宪法和法律的规定，地方各级人民政府由同级人大产生，是同级人大的执行机关，向同级人大负责和报告工作；与此同时，宪法又规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。《地方方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条还规定，县级以上各级人民政府的各工作部门受本级人民政府的统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府和国务院主管部门的业务指导或者领导。这被我国学界概称为地方政府及其工作部门的“双重领导”原则。地方政府既是同级人大的执行机关，即地方行政机关，同时又是国务院和上级政府统一领导下的国家行政机关，地方政府的这种双重身份在中央与地方利益一致的前提下，能够节省组织成本，提高行政效率。但是，在中央与地方利益和权限处理模糊的情况下，因地方政府的角色冲突而造成的行为偏颇就难以避免。在实践中，地方政府出于本能会倾向于照顾本地利益，但是，由于中央和上级按照“党管干部”原则实际上掌管着地方主要人事的任免权，又使地方政府不得不唯上面的意图是从，二者之间的平衡常常因人、因事而异。这就使法律赋予政府的职权难以真正落实，政府的责任无从追究。其实，政府之间关系的本质应该是利益关系，中央有自己的正当利益，地方也有地方的正当利益，二者都值得尊重并以法律相规范。[11]地方政府既作为中央的委托机关，又作为地方人民的利益代表，两种身份混同，使对中央与地方正当利益的忠实履行容易产生机制上的梗塞。

    3、地方政府在执行过程中拥有相当的变通空间和手段

    我国中央与地方职责权限的划分，体现了明显的中央与地方“职责同构”的特色。[12]但这种“职责同构”的特色主要体现在组织和制度的形式层面，在实践层面，中国政府之间关系则体现出执行性、应付性、自创性和协商性等特征。执行性表明，下级政府和下级部门必须执行上级政府和上级部门的计划、政策、决定、命令。这是由中央集权制的性质所决定的，很少有讨价还价的机会。由执行性的特征引出了应付性的特征。为了执行上级政府和部门的计划、政策、决定、命令，下级政府和部门会区别情况，少数政治任务坚决执行，大多数的社会经济文化工作，则想办法应付，硬顶不行，但要变通执行。这就是“上有政策，下有对策”了。这种应付性一是出于无奈，二是在有些情况下出于自利，这都使上级的正确政策得不到有效的执行。由应付性又生出了自创性。下级应付上级的对策，有不少就是下级政府和部门为了自身的发展，也是为了自己的利益，而作出的自主性决策，带有一定的创造性。这是地方政府之间竞争的结果，是迫不得已作出的选择。当然也有一些对策是自作聪明作出的有害决策，既不利于上级政策的执行，也不利于市场经济的发展。这是一种小团体主义和地方保护主义。协商性是上世纪90年代以后出现的新动向。由于利益的驱动，有些问题不是一纸命令所能解决的，上级和下级以及同级之间需要进行谈判和协商才能解决。[13]这种现象实际上导致了中国中央与地方关系的表里不一：形式上是中央集权，地方无法定的自主事权，实际上中央的权力常被地方所变通，地方显得灵活性十足。这正是中央与地方之间权限划分不清的自然结果，也预示着中国已处于政府间规范分权的前夜。

    4、中央与地方的权限划分尚以中央的行政决定作为基本方式

    改革开放30年来，中央向地方下放了相当多的经济、文化及社会管理方面的事务性权力，然而，中央下放权力基本上是以党中央和国务院政策的形式实行的，以法律的形式规范分权的比重还非常低。尽管《宪法》第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”同时《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条规定，省级政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。类似的规定还及于省政府所在的市和国务院规定的较大的市的人大及其常委会和政府。这说明我国省级和较大市级的地方被赋予了立法权，但由于政府间的事权划分尚不明确（尽管《立法法》第8条规定了10项全国人大保留的立法事项，但也只是概括性的原则规定，不具有操作性），从而使地方立法更多的是一种补充性的执行立法，而很少自主立法。虽然在《立法法》的草拟过程中，全国人大曾试图明确规定地方的自主立法范围，但最终未能写入该法，仅在第64条概括性地赋予了地方人大在法律保留的事项外在无中央立法的前提下制定地方性法规的权力。

    例如，在中共中央十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》后不久，国务院在很短的时间内，于1993年12月15日作出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，落实财税体制改革，在中央与地方之间根据事权划分税种，明确各自的财税收益范围。其中明确规定所得税作为地方税种，中央不参与分成。但2002年国务院又通过了《所得税收入分享改革方案》，规定将所得税调整为共享税，且地方只能分享较小的比例。尽管2002年国务院所实行的《所得税收入分享改革方案》，大体上符合市场经济条件下所得税法的发展趋势，然而，我们在理解国务院的这一做法的合理性的时候，也不可忽视其内在的问题。首先，由最高国家行政机关单方面来确定中央与地方之间财政收支的划分规则，难以避免中央政府有将财权越来越向自己集中的趋势；其次，行政机关的政策性调整办法，毕竟效力等级低，灵活性有余而稳定性不足，正因为决策不是在利益各方平等参与的基础上协商沟通的产物，其说服力、权威性都会大打折扣，往往在实施过程中难以避免“上有政策、下有对策”的现象；最后，也许是更为攸关利害的是，长此以往，这套便宜行事的做法，会锻造成某种“唯上不唯下”的官治套路，而一旦这种思维的定式已经形成，它就会本能地抵抗更为有效也更为合理的解决问题的法治思路和法律方法，从而使中央与地方关系难以形成一种稳定的规范格局。

    三、中央与地方关系的法治走向

    中央与地方关系无疑是国家制度建设的一个重要内容，也是我国全面迈向小康社会进程中政治体制改革的一个重要方面。党的十七大报告中，把中央与地方关系，列为中国特色社会主义建设过程中必须处理好的带有全局性的重大关系之一，而中央与地方的权力划分实乃中央与地方关系中的核心内容。从宪政国家的经验来看，无论是单一制国家还是联邦制国家，其中央与地方之间的权力配置以及争端解决都是通过法律机制来谋求其根本出路和稳定格局的。再者，从建设法治国家的战略取向而言，我国中央与地方关系也只有在以规范分权为基础的社会主义宪政体制下才可望得到圆满解决。经过改革开放以来30年的实践，中央与地方关系在数次“放权——收权——放权”的反复摸索中，已积累了较为丰富的经验和教训，这为中央与地方关系走向法治化打下了坚实的基础。

    1、政府层级的科学设定是中央与地方关系走向法治化的前提

    目前我国实际上形成了中央、省级、地市、县区、乡镇五级政府架构，这与成熟的法治国家相比，无疑层级过多了。政府层级过多，必将导致政府间权责关系复杂化使政府间事权、财权的划分难以规范、稳定，也影响中央政令的畅通和执行，并扩大行政成本，滋生相互推诿、不负责任的官僚主义习气。从上世纪90年代中期以来，我国部分地方进行了改革行政管理层级的试点，一是在浙江、湖北、江苏、海南等省推行的省直管县改革，其举措主要是县级政府越过地级市，直接向省负责，以减少行政管理的层次，其背后的动因则是根据城乡各自不同的特点，实行城乡分治，但目前大多停留于在财政、经济领域省直接授权到县的初始阶段，只有海南省的省直管县改革基本到位。完全的省直管县体制无疑会大大增加省的管理幅度，而原先省的管理幅度就已经非常高了，这又势必产生分省的必要。因此，与省直管县改革相配套，为了消减省的管理幅度过大的弊病，还有必要分省建市，将国家的一级管辖区扩大至50个以上。二是四川、浙江、辽宁等省的乡财县管改革，使得乡镇政府实际上变成了县级政府的派出机关。理论界关于乡镇政府的去留问题存在针锋相对的不同观点，实践的推进则受制于既有法律规定的限制。此中关键在于对基层进行乡村治理的综合改革，将基层政权改造为自治组织。这是一场影响深远的立体式改革，需要审时度势，审慎决策。目前，学术界比较一致的观点是建构中央—省—县市三级政府架构，这牵涉到国家结构的整体变迁。另一种观点是根据市场经济条件下城镇化发展的需要，将传统的省和县虚化，而建立大城市（州）、中等城市（市）和小城市（镇）的三级实体架构。

    2、政府间事权的合理划分是中央与地方关系走向法治化的基础

    政府事权是一级政府对法定范围的公共事务的管辖和治理权力。目前我国政府整体上尚处于从投资型向服务型转变的过程之中，一方面，其职能还没有从竞争性的经营领域中完全退出来，另一方面，从职能的配置机制来看，则往往是中央政府在为自己定职能、上级政府在为下级定职能，实质上还是计划型的政府职能，由此导致的消极后果就是政府的“越位”、“错位”与“缺位”并存。既然我国确立了市场经济的基础地位，就应当从市场和社会的需要来确定政府的职能。从发达国家的经验来看，其各级政府职能的确定，是在各级议会对本级政府预算年复一年的审核、修订和批准的过程中来形成其基本格局的。因此，让人民或人民的代表通过审查和批准政府预算来确定各级政府的支出计划，直接体现了市场和社会对于本级政府职能的规范要求，由此形成的各级政府的支出范围和内容才是比较准确地反映市场经济要求的政府事权。

    应该选择“一上一下”的方式来划分中央与地方政府间的事权范围。所谓“一上”，就是中央有选择性的集中部分事权。在宪法和中央与地方基本法中，贯彻法律保留原则，将对保障国家统一、经济安全有根本性意义的主权性事项和全国性公共产品的提供职能归属于中央。对主权性的事项，中央应设立垂直机构进行直管，而不应把其授权或委托给下级政府行使。实践经验证明，针对全国性的公共物品，中央在关键领域设立“人、财、物”独立于地方的垂直管理机构正是中央与地方规范分权的必然结果。但为了加强对中央直管机构的监督，直管的范围及直管机构的职责权限必须由宪法或法律作出明确的规定，还要完善中央内部纵向的法定监督渠道和机制，同时也需保障地方人大对中央直属机构的工作监督和绩效评议。由此，在《立法法》第8条规定的基础上，重点要将国土、资源等基本市场要素的管理权限收归中央，增强中央政府宏观调控的职能，同时，统一国家司法权力，增强中央政府运用法治手段调控地方的能力。[14]所谓“一下”，就是要在宪法和基本法中，运用列举的方式明确将纯粹的地方性公共物品的供给职能赋予各级地方政府，在乡镇、县市、省三级地方政府之间划分事权，可以采取地方优先原则进行分配，即首先列举乡镇的职能，只有乡镇无力承担的地方性事项才划归县市，只有县市无力承担的地方性事项才划归省级政府，出现跨省的区域性公共事项可以由中央来组织协调和实施。针对地方性公共事务，一旦在宪法和基本法中明确了归属，中央政府就应该尊重地方的自主权，以充分发挥其主动性和积极性，原则上不应进行干预，当然，中央政府根据需要可以制定基准法，规定地方性公共事项所应达到的最低标准，对难以达到标准的贫困地区，中央按客观标准核准后，负有通过转移支付方式实施财政补助的义务。

    在“一上一下”将中央与地方。的专属事项明确以后，还存在介于全国性事项与地方性事项之间的大量的“准全国性公共事项”，这部分事权的归属是一个世界性的难题。[15]可以考虑将诸如教育、卫生、环境保护、生态工程等“准全国性公共事项”及一些突发性事项列为中央与地方的共管事项，由中央与各级地方政府按一定的比例来承担管理和支出责任，决策权归属于中央部委，支出责任则授权委托给具体的地方政府。对于大部分准全国性的公共物品的供给而言，地方政府有宪法义务接受中央的授权，充当中央的下属执行机关，在中央法律和政策的范围内因地制宜发挥其主动性积极性。但为了有效避免“中央请客，地方买单”的现象，中央应通过规范的财政转移支付提供财力保障。更为根本的是，应创新和完善中央对地方政府行为进行立法规制、政策引导、司法审查的制度性机制和手段，以有效预防并避免地方政府进行“上有政策、下有对策”的博弈游戏。目前，在义务教育领域，我国正在进行积极的中央与地方齐抓共管的探索，取得了一些有益的经验。

    依据上述原则方式，未来中国中央与地方事权划分的走向可以描画为以下图景。（1）中央承担的公共事务大概有：国防、外交等主权性事务；全国性公共服务事务，诸如全国的铁路、公路、航空、内河航运、海运和管道运输等，重点是建设和完善西部地区的交通运输网；跨境的公共事务；跨国公共事务；宏观调控职能；司法职能等。（2）地方政府承担的公共管理职能主要有：地方性基础设施；地区间公共资源调剂；地方性公益事业等。（3）中央和地方共同承担的公共事务有：跨地区的公共资源开发利用，如中国的南水北调工程；社会保障方面的事务，如养老保险、医疗保险、失业保障等社会保障服务；环境保护方面的事务，如退耕还林还草、水土保持、保护长江和黄河源头水资源环境，以及防风固沙和污染处理；扶贫工程；灾难救助事务，包括旱涝灾害、地质地震灾害、矿难和风灾、火灾、病虫害以及像非典等疾病灾难的救助和战争等灾难救助。[16]

    3、政府内部财权、财力与事权、支出责任的匹配是中央与地方关系走向法治化的重要保障

    一般说来，财权是一级政府为履行其公共管理职责而筹集财政收入的权力，包括征税权、收费权及举债权等，财力则是一级政府实际可支配使用的资金。从应然的角度看，各级政府的事权与财权及财力应该是匹配的，这样才能保障各级政府基于权责对称原则而在依法行使管理的权力的同时，各自承担管理的成本与责任。

    我国1994年的分税制改革主要是就中央与省市之间的财权与财力两个体制要素作了新的组合，即通过划分税种重新界定了财权，通过转移支付重新配置财力，而事权则未作正式调整，这直接导致了后来的政府间事权与财权、财力的各种不同的搭配情况。十多年来中央与地方政府的财。权基本是锁定的，除所得税由地方税改为共享税并调整分享比例，证券印花税调整分享比例及农业税废除等微调外，中央与地方的财权变化不大，但省以下政府间的财权则有较为明显的上收。与此同时，中央与地方之间、上级与下级政府之间，事权常作非正式调整，财力也常发生非正式转移配置，事权、财力演变的轨迹取决于各级政府间博弈的程度、方式和手段。[17]从总体来说，支出责任下移，财权有所上收，而财力则作不规则转移，这直接导致了基层县乡政府的财政困局。由此，对经济不发达地区而言，财权与事权不匹配的矛盾就被财力与事权不对称的矛盾取代了。这个矛盾的解决只能依靠规范的政府间转移支付制度，但问题在于，目前我国的财政转移支付制度是一种非制度化的权力博弈，实证数据表明，转移支付对解决少数民族地区的财政困难发挥了一定作用，但中部地区受益最少，且低于能自求财政平衡的东部富裕省市。[18]

    但我们不能由此轻视事权与财权相匹配的重要性。政府间事权与财权的划分，要保证大部分地区通过其法定财权能筹集到与其事权相对称的财力，至少也要使半数以上的地方能达到基本平衡，否则，这种政府间事权、财权的划分体制就是不科学、不适当的。因为，如果大部分地方都无法通过法定的财权筹集到相应的财力，而都依赖于上级或中央支付的财政转移支付，且不说这会挫伤地方政府发展本地经济的积极性，这种财权的高度集中状况是严重违背财政资金的使用效率的，而无效率的集权则是不可持续的。当然，在政府间事权、财权基本匹配和稳定的财政体制下，也总有少数地方的自筹财力难以与其事权相匹配，这正是财政转移支付发挥作用之处。一般来说，中央政府的事权里就包含一项重要的职责，即维护国家统一和各地区平衡发展，以避免地方分裂和动乱，与这一职责相对称的，就是中央政府控制的财力会超出其直接支付应具备的水准，这超出部分就是中央政府的财政转移支付资金。中央通过一般性转移支付协调地区之间的发展，通过专项转移支付宏观调控整体经济、社会发展的速度和方向，这正是中央政府义不容辞的职责。所以，从这个层面来分析，尽管中央政府的财权较大，其筹集的财力会超过其直接支出的事权范围，但从总体来说，其事权与财权还是匹配的。

    4、建构中央与地方平等沟通的平台和机制

    当今中国正处于转型时期，其经济社会已经具有相当程度的多元性，因此整合中央与地方的关系不能再依靠政治说教和人事的直接任命等传统的方式来实现，而应该改造权力结构，建构和完备制度性协调的机制和程序。目前中国在处理中央与地方关系方面的根本问题是，除了中央政府能给地方施加种种或明或暗的压力外，地方政府没有充畅的制度化渠道来对中央的决策施加影响，这就诱发地方政府寻求形形色色的不正当途径来消极对抗中央的集权举措。因此，当务之急是建构理性的中央与地方沟通和谈判的机制和程序。一方面，地方有法定的平等的参与中央决策的机会，能正当地提出自己的要求，地方的自主性就能得到释放和满足；另一方面，最终的决定是由中央在协调平衡各方利益的基础上批准或同意的，国家的根本利益和整体利益也能得以体现，这样，宪法所规定的发挥两个积极性的原则就能得到贯彻和落实。一种比较可行的思路是：在全国人大内部设立负责中央与地方关系事务的专门组织机构，诸如“中央与地方关系委员会”等，并相应制定中央与地方关系基本法与地方制度法，及时修订各级地方组织法，扭转地方组织法制单一的现状。针对中央与地方政府之间难以避免出现的一些权限争执，应尽量在完善行政诉讼和违宪审查制度的基础上通过司法途径来加以解决。

    5、以地方民主保障和促进地方政府的自主性实践

    正如毛泽东所说，要使新生的政权走出历史上“治乱循环”的周期律，根本出路在于人民民主，在于人民的监督。地方分权自治本质上是民主政治发展的产物，它内含着由地方人民决定地方事务以满足其需求偏好的基本要求，因此，分权而不实施民主，不可能形成理性而健康的中央与地方关系。地方民主包含两层含义：一是国家法律、政策的确立要有地方的全面参与决策：二是各级政府制定法规政策、进行决策要有当地民众参与决策。由此，在向地方放权的过程中，就必须同时加强地方政权的民主法制建设，引进人民的参与和监督，使下放到地方的权力成为人民自己手中的权力，而不至于变成少数官僚手中的特权。宪政的发展规律表明，立法对行政部门的监督和制约是防止地方势力坐大形成割据的有效方式19目前我国民主政权建设的关键是，人大要真正发挥宪法赋予的职权，依法决定政府机构设置和主要干部的任免，并严格贯彻《监督法》，加强对地方行政机关的法制监督。

    总之，中央与地方关系法治化的焦点在于，地方政府由宪法所赋予的双重地位必须得到尊重和保障。一方面，地方作为中央政府的执行机关，有接受中央委托履行中央政令的职责；另一方面，地方有法定范围的自主权，有按照地方人民的意愿提供高质量公共物品的主体资格。其中的关键在于：亟待制定、完善有关中央与地方关系的法律、法规，保障地方有法定的平等的参与中央决策的权利和机会，以尊重和满足地方正当的主体性需求。这也是我们研究发展法学所要解决的重要问题。

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