我国的人民陪审员制度是具有鲜明中国特色的司法制度，其自确立以来就对推进司法民主、促进司法公正、提升司法公信具有重大的意义，并且，这一作用还在随着理论与实务的推进而不断强化。但是，我国的人民陪审员制度仍然存在不少缺陷，司法实践中的落实情况也不尽理想。怎样完善人民陪审员制度，以激发该制度的生命力，进一步深入推进司法改革就是需要我们着重研究的一个重大课题。本文从人民陪审员制度的价值说起，并主要针对人民陪审员制度存在的五个缺陷展开论述，最后逐一提出完善建议，以求对建立更加科学的人民陪审员制度有所裨益。

　　一、人民陪审员制度的价值

　　关于人民陪审员制度的价值问题，分歧一直很大，有人肯定但也有人否定，甚至有不少学者主张废除人民陪审员制度，原因是人民陪审员“陪而不审”、“合而不议”的现象比较严重，没能取得制度设立时预期的效果。笔者认为，这种说法明显有因噎废食之嫌，因为，现行的人民陪审员制度固然有许多不完善之处，但是还远远没有达到毫无价值而需要被摒弃的地步，我们应该做的工作恰恰就是如何完善这一制度从而最大程度地发挥其价值，而不能因为眼前人民陪审员制度落实的欠理想就完全否定该制度本身所蕴含的价值潜力。

　　可喜的是，法院系统越来越重视人民陪审员制度的价值并不断推进该制度的落实。2013年5月23日在北京召开的全国法院人民陪审工作电视电话会议就提出了全国法院人民陪审员的“倍增计划”，明确提出要力争在两年内使人民陪审员的数量达到20万人。这表明最高法院有大力推行人民陪审员制度的趋势，力求通过人民陪审员制度的落实来保障司法公正的实现，助推司法公信的树立，这种认识和努力是非常有益的。

　　概括起来，人民陪审员制度的价值主要包括政治价值和司法价值两大块。

　　（一）政治价值

　　其实，反观陪审制度的历史，其最初是在与神明裁判和封建王朝的斗争中成长起来并向外传播的，该过程长达几个世纪之久，尽管期间也经历过衰落，但是却始终是衰而不败，展现出了顽强的生命力，原因之一就是陪审制度具有重要的政治价值。正像法国学者托克维尔论述的那样：“陪审制度因发挥两种作用而存在，即作为司法制度而存在与作为政治制度而存在，而陪审制度首先是一种政治制度”。

　　尽管陪审制度早期具有政治上的妥协因素，是否是统治阶级借民众代表的幌子来维护自身的统治地位值得商榷，但是，我们仍然不能因此否定陪审制度一直蕴含的司法民主化价值和其实际实施中对于政治统治的有益保障。

　　我国的人民陪审员制度显然没有这种阶级性的根源，因为我国是社会主义国家，人民是国家的主人，人民陪审员作为人民代表参与到司法中就显得格外纯粹和顺理成章，其对国家政治的影响也就更加积极。人民的陪审权通过对审判权的“分割”而实现对国家政治权力的分割，从这一点来看，人民陪审员制度具有重要的政治制度意义，这种从政治制度的层面看陪审权对国家统治、社会管理、政治民主等的积极意义，即为人民陪审员制度的政治价值。

　　（二）司法价值

　　总的来说，人民陪审员制度的司法价值主要体现在推进司法民主、司法公正和司法公信三个方面。沈德咏同志曾指出，从统计数据来看，人民法院每年审执的1000多万件案件，绝大多数都是公正的。但是，这种审判结果的公正并没有必然地转化为民众对司法的公信，司法自我评价与社会评价之间还存在着很大的反差。造成这种反差的原因是多方面的，其中一个重要的原因就是司法与人民群众之间还存在距离，影响了公众对司法的评判和认同。人民陪审员制度就是拉近群众距离、强化公民参与、增强司法公信的重要司法制度。

　　结合人民陪审员的具体工作来分析人民陪审员制度的司法价值就更为直观、更好把握。概而论之，人民陪审员的价值主要通过人民陪审员调解功能的发挥和对案件事实的认定这两个方面予以体现。

　　1.人民陪审员之于调解的价值

　　从司法实践来看，人民陪审员参与审理的案件，绝大多数实现了调解结案，当事人服判息诉率较高，能真正做到案结事了人和，最大限度地化解了社会矛盾，对促进社会的和谐与稳定做出了重要贡献。

　　但是，最高人民法院于1957年针对湖南省新田县人民法院的请示作了名为《最高人民法院关于“主持调解的审判人员”是否包括人民陪审员等问题的批复》，该批复明确说明了人民陪审员不适宜独自主持调解，而在实践中，人民陪审员在调解中的积极作用越来越被认同，各基层法院也在积极尝试人民陪审员参与诉前和诉中调解，并取得了良好的效果，该批复也就存在被司法实践否定掉的趋势。尽管如此，陪审员调解作用的发挥一直以来也仅限于“参与”，是否应当赋予陪审员独立的调解权始终没有予以明确。

　　直到2010年，最高人民法院印发《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》的通知，可以看作是对“人民陪审员不适宜独自主持调解”批复的废止，该通知第14条规定：“……案件审理中，经审判长同意，人民陪审员可以参与案件共同调查、在庭审中直接发问、独立进行案件调解等。”但是，该通知对于人民陪审员调解权的赋予也相对保守，其规定人民陪审员独立调解权取得的前提是“经审判长同意”。相比较而言，2005年公布的《最高人民法院政治部关于人民陪审员工作若干问题的答复》反而更具进步意义，该答复第四条对于“人民陪审员是否可以独立开展诉讼调解工作？”的答复是：“人民陪审员依法参加审判活动，对事实认定、法律适用独立行使职权，也可以依照法律有关规定，独立对案件进行诉讼调解。”该答复明确赋予了人民陪审员独立调解的权利，但是该答复的效力等级太低，难以产生重大的影响和发挥更大的作用。

　　其实，在立法上赋予陪审员调解权的时机已经成熟。但是，鉴于陪审员调解权的制度设计尚处在探索阶段，当前情况下，人民陪审员独立主持调解的机制尚不完备。所以，在现阶段的司法实践中，我们不妨借鉴《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》中对于人民调解协议确认程序的规定，在陪审员调解协议生效之前设立“法官确认”环节（参见图2.1），以保证陪审员调解的效果和规避陪审员调解权缺乏明确立法根据的窘境，更大程度地发挥人民陪审员对于案件调解的价值。

　　2.人民陪审员之于查清案件事实的价值

　　将“民智”应用到司法审判中可以说是陪审制度公认的原因之一。意大利学者贝卡里亚曾言：“优秀的法律应当为主要法官配置一些随机产生的而不是选举产生的陪审官，因为在这种情况下，根据感情作出判断的无知较之根据见解作出判断的学识要更可靠些。”这里的“判断”应当指的是认定案件事实的判断而非法律适用的判断，因为法律的适用比事实的认定显然更多地需要专业的学识。

　　陪审员对于查清案件事实的作用取决于陪审员选任的广泛性和使用的科学性，因为，陪审员的选任只有更加广泛，才能保证选任到不同经历和知识背景的人，才能为其发挥专业特长提供了可能；陪审员的使用只有更加科学，才能真正把其各自专业特长发挥出来，服务于案件事实的查清。比如医疗纠纷、知识产权纠纷等，往往会涉及到专业医疗知识和计算机网络知识，这些知识都具有很强的专业性，正所谓“术业有专攻”，我们不可能苛刻地要求法官们都要成为各行各业的专家，这也缺乏现实可能性，而人民陪审员的使用就能很好地弥补这一缺憾。

　　当然，人民陪审员制度的价值不仅仅体现在上述两大方面，其对于推进司法廉洁和法律教育等也意义重大。我们知道，我国司法的行政化倾向较为严重，基于这个现实国情，实行人民陪审员制度，甚至是有限地尝试陪审团制度都是十分有必要的，这对于破除司法行政化的痼疾和预防司法腐败都大有裨益。

　　“参加陪审活动对于培养英国人的守法习惯所起的作用要超过其他任何活动。”英国知名法官丹宁勋爵的这句话充分说明了陪审制度的另一价值——法律宣传与守法教育，因为陪审制度不但能够实现对陪审员的“特殊教育”，还能够通过陪审员的辐射效应实现对公众的“一般教育”，可谓一举两得。

　　二、人民陪审员制度存在的缺陷

　　不得不承认的是，我国人民陪审员制度的落实情况尚不理想，没能很好地实现该制度的政治价值和司法价值，这些都有待于接下来逐步进行完善。概括起来，人民陪审员制度主要存在以下五个方面的缺陷：

　　（一）陪审权缺乏宪法保障

　　和西方国家陪审制度的横向比较后可以发现，陪审权在西方国家已经上升为公民的一项基本权利和义务，并被宪法确定下来，陪审制度也在司法实践中不断地被完善，逐渐被公民所认可与支持，从而具有了更大的司法价值。在这些国家，他们每一个被抽到作为陪审员的公民都有一种圣神的使命感和荣誉感，而很容易推断的是，作为根本法的宪法的明确确认无疑就是这种使命感和荣誉感的重要来源。

　　而反观我国，目前尚没有把陪审权确定为公民的基本权利和义务，缺乏宪法保障的陪审权也将遭遇到越来越多的理论和实践难题。

　　（二）陪审员的选任范围过于狭窄

　　既然陪审权有上升为公民的一项基本宪法权利和义务之必要，那么，就不应该在选任陪审员的时候做出过多的限制。不久前，最高人民法院常务副院长沈德咏也强调：“各级人民法院要不断提高人民陪审员的代表性和广泛性，注意提高基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例，确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。”

　　然而，《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》的第四条却对担任人民陪审员的条件做出了苛刻的限制，特别是该条第二款规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”我们知道，在我国尚未普及大学教育的情况下，大学专科以上文化程度的人显然还是精英群体，在社会中的占比也很低，在这种情况下，要求担任人民陪审员都要有大学专科以上文化程度，显然是不足取的，也与司法实践的要求相去甚远，因为这种高标准的要求等于是把“工人、农民、进城务工人员、退伍军人”等的绝大多数排除出了陪审员的选任范围，在这个不合理的前提下，再要求增加这些群体的人数和比例就显得“自相矛盾”和“缺乏诚意”。

　　（三）现行的陪审模式不尽科学

　　陪审团制度严格区分法律审与事实审，并把陪审员的陪审对象限定为事实审。而我国的人民陪审员制度没有对陪审员的陪审对象做出严格的界定，强调的是陪审员与法官具有同等的权利，也就是说，人民陪审员参加的审判活动包括了法律审与事实审。

　　实际上，这种全程参与陪审的实际效果是值得反思的，该种陪审模式的合理性也是值得商榷的。因为，把陪审员当做法官来使用，看似最大程度地实现了对审判权的约束，但是实际上却忽略了一个重要的问题：法官职业存在很强的专业性壁垒。尽管相关法律法规也规定了对人民陪审员的培训制度，以求消除这种壁垒，但是在人民陪审员权利保障等机制不健全的情况下，陪审员参加培训的实际效果不尽理想，也缺乏主动学习的动力。

　　同时，我们还要明白的是，法律素养的养成绝不是一朝一夕的事情，任何想要一蹴而就的做法都是理想主义的，也注定是收效甚微的。

　　（四）陪审员的管理方式有待转变

　　从理论上讲，代表民众的陪审员的判断与意见正是对法官“职业化”思维判断的一种有益补充与矫正，可以防止职业法官的“专横”，保证审判公正。但是，司法实践中却没能很好地发挥其应有的作用，陪审员管理方式的不合理就是其中原因之一。第一，目前，人民陪审员只由基层法院推荐任命和全权管理的方式不尽科学，严重妨碍了陪审员独立地位的获取。第二，现行的陪审员工资（或者补助）由法院支付的方式亦让陪审员极大地受制于法院，从而限制了其意见的表达和有限的监督作用的发挥。第三，陪审员的实际使用方式不尽合理，各陪审员之间的陪审机会很不均等，出现了陪审“专业户”和“临时工”的极端现象，这就等于在客观上剥夺了部分陪审员的陪审权利。

　　所以，对于陪审员管理主体的设置，以及具体的培训、工资、使用等管理活动，都要进行相应的改革，以扭转当前不太理想的局面。

　　（五）陪审员权利的保障不很到位

　　当前，我国人民陪审员的权利保障还很欠缺，庭前阅卷权、庭审发问权、独立表决权等的落实情况都不甚理想，申诉权和控告权亦未确立，陪审员权利保障的缺位严重影响到了人民陪审员制度的实施效果。

　　当然，从目前情况来看，陪审员的权利和义务不对等也是一个事实。比如，法律虽然赋予了陪审员的独立表决权，但是当案件出现问题的时候，则主要责任又在承办法官，陪审员不会对问题案件承担连带责任，最严重的责任承担方式也只是免除陪审员职务，这就导致了陪审员在客观上是游离于案件责任之外的，这种制度安排背离了“权责一致”原则。

　　三、完善人民陪审员制度的路径选择

　　（一）给予陪审权以宪法保障

　　人民陪审员制度作为一项重要的政治制度和司法制度，应当在根本法中加以明文规定，从而获得宪法保障的稳定性。同时，公民参与陪审的权利，也应当是公民所享有的基本政治权利之一，其重要性和根本性需要由宪法加以规定。只有将人民陪审员制度写进宪法，明确赋予全体公民以陪审权，才能为我国制定关于人民陪审员制度的法律法规提供根本的依据，才能为实践中加强人民陪审员的制度建设提供宪法保障，才能为陪审员陪审权利的落实寻求终极保障。因此，我国宪法应当尽快确立人民陪审员制度的地位，赋予公民以陪审权。

　　但是，目前我国的宪法尚没有确认陪审权为一项基本的宪法权利，这其中一定有我国现实国情的考量，因为我国是一个人口大国，若把陪审权确定为一项全民的权利，势必需要高昂的成本来予以实现，而我国建国较晚，经济发展水平相对落后，尚没有足够的财力来保障这一权利的落实。同时，我国人口的整体素质偏低也是一个不争的事实，而陪审员的陪审活动是一项庄严的司法活动，有其自身的规则和专业性要求，也需要陪审员具有较高的道德水平，而从基层广泛选任的公民很难满足这一需要，可能基于这些考虑，我国最终选择了较为保守的立法方式，暂没有把陪审权写进宪法。

　　但是笔者以为，把陪审权写进宪法和实现陪审权的低成本落实并不矛盾，我们可以把陪审制度的落实和人民代表大会制度以及选举制度结合起来，把陪审员的选任工作落实到其他制度的操作过程中，而具体的管理成本可以与现行相当，并可以根据财力的增加逐步、有计划地增加管理成本。

　　（二）调整人民陪审员选任的范围、方法与任期

　　我国陪审员的选任范围明显过于狭窄，没能实现陪审员选任的广泛性要求，陪审员的选任工作达不到群众的预期，也会最终影响到群众对司法的信任。笔者认为，陪审权应当实现最大程度上的赋予，它类似于民法上的民事权利能力，是每个公民与生俱来就应该享有的，任何人都不能无故剥夺之，特别是不能在职业、学历等方面做出无谓的限制。

　　人民陪审员的选任要充分尊重基层民主，方法之一就是借鉴直选制度，实现人民陪审员的民主选任。具体操作中，可以把陪审员的选任工作纳入人大代表的选举工作之中，以节约陪审员选任的成本和提升陪审权的公众认知，也有效保证了陪审员选任的广泛性要求，还能在很大程度上保证了陪审员选任的质量。

　　需要补充说明的是，实行陪审员的任期制也不尽合理，特别是五年的任期设置明显过长，难以保障其他公民陪审权利的实现。当然，这其中应该有经济成本因素的考量，从而未借鉴陪审团制度“一案一选”的操作模式。但是笔者认为，以往那种一切以经济效益为中心的思维模式是时候予以转变了，至少在司法领域应该提前转变了，这并不是说我们一定要采取“一案一选”的模式，但是至少要大幅度缩短陪审员的任期。

　　（三）选择合符人民陪审员实况的陪审模式

　　陪审员陪审模式的选择关系到对陪审员的使用理念，关系到陪审的实际效果，关系到陪审员对于参与陪审的态度养成，也会最终关系到陪审员与公众对人民陪审员制度的认可程度。

　　如果把陪审团制度下只参与事实审的陪审模式称作“单陪”的话，我国人民陪审员的陪审模式则可以称之为“全陪”，即既参加事实审又参加法律审。但是从司法实践来看，这种制度设计显然预期过高，陪审员的全面参与没能达到即有利于查清案件事实又有利于规范法律适用的效果，甚至在查清案件事实上也与“单陪”模式存在较大差距。

　　说到陪审团制度中陪审员参与的事实审，相信不少人看过美国剧《波士顿法律》，该剧中就有大量对于刑事犯罪现场的模拟与争论，陪审员的作用在这一过程中也表现的尤为生动和突出，陪审员参与的这一有意义的过程即为事实审。笔者认为，陪审员参与司法的核心工作应当是事实审（当然，也可以质疑法律的适用和监督裁判文书的制作）。认为陪审员要参与法律审，本身上就忽视了司法职业的专业性要求，也会因为过度强调陪审员制度对司法民主化的积极作用而侵蚀了司法的专业性、公正性和权威性，影响到审判的质量和效率。而且，不同于法律审需要专业的法律知识和审判经验的是，事实审更多的是需要不同经历的社会经验和普通大众的内心良知，“更注重从社会道德标准的角度对案件进行评判，将社会公众的良心和善恶标准、是非观念融入司法过程之中”，弥补了法官习惯性的超理性思维。这样一来，也解决了部分人担心的陪审员选任条件过低带来的素质过低，从而影响陪审效果的问题。

　　实际上，让陪审员参与法律审，也不符合“法经济学”的要求，因为这样的安排没能让合适的人参与到合适的事，不能实现资源的合理配置和使用，这种违背“因材施用”的做法不利于陪审员自身特长的发挥。更何况，“人们对司法民主化是存在一定程度上的误读的，而且其本身甚至就是一个存在逻辑矛盾的命题”。

　　（四）创新人民陪审员管理方式

　　实现对陪审员的科学管理，可以达到通过内部管理促进外部形象树立的效果。对陪审员的管理，出发点应当是保证陪审员的独立地位，特别是在管理的主体和经费支付方面，要脱离法院的控制，以外部的独立助推其自身功能的发挥。

　　按照现有的规定，人民陪审员的各项管理工作均由基层法院来负责，这种管理方式的设置显然不尽合理，难以保证陪审的实际效果和对法院民主监督作用的发挥，因为被这样管理的陪审员，其自身就全面地受制于法院，实际上也就成为了“戴着镣铐的舞者”，很难舞出像样的舞蹈来。

　　笔者以为，既然人民陪审员是由地方人民代表大会来任命，那么，我们不妨尝试由地方人民代表大会常务委员会来设立专门的人民陪审员管理机构，这样也显得更加科学和合理。而且这样一来，就在陪审员的管理主体上实现了独立，进而保证了陪审员自身的独立地位，也保证了陪审员监督功能的发挥以及其他各项权利的落实。在实际的操作中，为了提高陪审员参加陪审的效率，可以考虑在法院下设独立的人民陪审员管理办公室，以方便法院的工作。

　　至于保证陪审员独立地位的另外一个重要方面——经费支付，也要完全摆脱法院直接支付的局面，而实行地方财政的单独支付。陪审员的管理方式只有在这些方面实现突破，才能真正破解“陪而不审”的难题，才能为司法公信力的培育提供充足的“养料”。

　　（五）保障人民陪审员的各项权利

　　人民陪审员权利保障的程度看似仅仅涉及到陪审员陪审权利的实现问题，实际上它还涉及到陪审员陪审地位的实现、话语权的落实等问题，而这些问题的解决如否势必影响到人民陪审员制度的实践效果，影响到公众对人民陪审员制度的信任程度。

　　人民陪审员权利的保障涉及到多个方面，可以说是贯穿于审判活动的全部过程。我们要充分保障人民陪审员的庭前阅卷权，以使其全面了解案件的基本情况和争议焦点；充分保障人民陪审员的庭审发问权，以充分展示“民智”，查清案件事实；充分保障人民陪审员的独立表决权，以大力促进法律的正确适用；充分保障人民陪审员的申诉权和控告权，以最大限度地确立陪审员的独立地位，减少人民陪审员对法官的依赖感和附属性。其中，重点要强调的是申诉权和控告权的赋予，因为这两项权利对于切实发挥人民陪审员司法监督的功能，保障陪审员其他权利的实现，真正实现司法公正、提升司法公信意义非凡。

　　同时，法律对于陪审员调解权的规定明显滞后，应当立法予以明确，以解决司法实践中陪审员调解权来源不足的问题，更好地指导和服务于调解活动。

　　四、结语

　　人民陪审员制度蕴含有多重价值，着力完善该制度，充分挖掘其制度价值，不仅是推进司法公正的“一大利器”，也是拉近司法与群众的距离，培育司法公信的“一剂良方”。我国的人民陪审员制度经过几十年的探索和实践，已具有鲜明的中国特色，它既不同于英美法系的陪审团制度，也不同于大陆法系的参审制度，而是一个比较“接近参审制的陪审制度”。

　　经过司法实践的不断摸索和理论的不断完善，人民陪审员制度成为了又一成功在我国实现移植的法律制度，并具备了鲜活的生命力。虽然该制度在司法实践中的落实情况并不完美，尚存在不少缺陷，但是，只要我们勇于面对问题，并积极寻求解决方法，相信人民陪审员制度的又一春天必将很快到来，其对于司法改革及法治国家建设的贡献也必将超出我们的付出和设想。

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