海洋与人类生活息息相关，不仅拥有渔业等生物资源，还提供丰富的油气矿产等非生物资源。《联合国海洋法公约》（简称《海洋法公约》）赋予岛屿与陆地等同的地位，可以拥有领海、毗连区、专属经济区以及大陆架。随着科学技术的不断发展，人类可以在远洋和深海进行油气资源的勘探和开发，对海洋资源的争夺将可以产生海域权利的岛屿推到了风口浪尖，尤其是位于远洋的岛屿，甚至可能享有比沿海国大陆领海基线延伸得更为广阔的海域。推进岛礁辨析的研究具有重要的政治、经济及战略意义。

    一、理论背景：岛礁之辨的源起

    17世纪时，“国际法之父”格劳修斯提出了“海洋自由论”，认为“自然法则禁止对自然形成而供人们普遍使用的事物提出所有权主张”，“海洋为所有人共有，因为它是那样的无边无际，以至于它不可能变为任何人的占有物，因为无论我们是从航行还是从渔业的角度来考虑，它都适应于为所有人共同使用。”{1}当时海洋作为公有空间，其资源为全人类所共享，各国在海上享有航行和捕鱼自由。{2}随着时间的推移，捕鱼技术获得全面提高，海洋开发科技也拥有长足发展，掀起了各国争夺海洋权益的浪潮，也引发人们重新思考海洋“自由”的功能和意义，在世界范围内的海洋“私有化”热潮中，海岛成为了蓝色圈地运动的主角之一，岛屿制度也随之建立起来。

    18世纪时已经出现了关于岛屿、岩礁和岸滩是否拥有领海的争论。1799年英国军舰在东弗里斯兰和博尔库姆岛之间缉获了“吉布罗多”号船，案件引发了关于低潮时露出水面的沙滩是否拥有3海里海域的激烈讨论。{3}1805年英国军舰在距离美国大陆3海里外缉捕了“安娜”号船，地处美国密西西比河口由泥沙和碎屑冲积而成小沙洲的3海里范围内，“安娜”号案件继而带来了冲积形成的小沙洲是否构成岛屿，以及美国对此沙洲3海里范围内的海域是否具有管辖权等法律问题。19世纪后期，海洋捕捞业获得发展，出现了在大陆沿岸和依附岛屿低潮线3海里范围内建立专属渔业权的实践，1881年海牙会议讨论了在北海不同类型岛屿建立渔业权的地位，次年通过的《北海渔业公约》规定缔约国、依附这些国家海岸的岛屿和浅滩拥有3海里的专属渔业权。此外，1886年美国国务卿贝阿德在正式换文中指出：美国国务院认为国家主权从低潮线算起不超过3海里，领海区域向海面沿大陆海岸的岛屿具有同样的领海地带。{4}19世纪沿海国国家关于划定领海范围的实践表明，小岛拥有和大陆相似的地位，可以主张一定范围的海洋区域。

    1930年海牙国际法编纂会议上正式提出了岛屿法律地位的问题，即岛屿可以拥有领海。会议形成了关于岛屿地位的报告，将岛屿定义为“一定范围的土地，四面环水，并永久地居于高潮以上”，还规定“领海范围低潮时露出水面的高地”在“划定领海时可予以考虑”。{5}1945年时任美国总统的杜鲁门发布了《关于大陆架底土和海床自然资源政策的公告》，宣布“处于公海下但毗连美国海岸的大陆架的底土和海床的自然资源属于美国，受美国的管辖和控制”。该公告不仅催生了大陆架制度，诱发了各国200海里海洋权主张的连锁反应，其后也影响到岛屿的法律地位以及可以拥有的海域范围。1958年2月，86个国家参加了在日内瓦举行的联合国第一次海洋法会议，会议通过了四个公约，其中《领海和毗连区公约》第10条、第11条区分了岛屿和低潮高地的概念和法律地位，并确认岛屿可以拥有领海。同时，根据《大陆架公约》第1条第（2）款的规定，大陆架还包括“邻接岛屿沿岸的海床和底土”，表明与大陆邻接的岛屿也可以拥有大陆架。

    1973年12月第三次联合国海洋法会议在国际海洋法历史上具有重要意义，先后参加会议的有160多个国家和地区以及国际组织，在长达9年之久的会议中围绕领海、海峡、大陆架、专属经济区、群岛、岛屿制度等问题展开了讨论，由于200海里专属经济区已经获得普遍承认，岛屿拥有的海洋区域范围也大为扩展。会议中关于岛屿制度的提案主要涉及：岛屿的定义及法律地位；低潮高地和礁石的定义及法律地位；岛屿在划定海洋区域界限时的地位；殖民属地岛屿和外国统治下或控制下岛屿的法律地位。{6}经过多年讨论，最终形成了《海洋法公约》，其中专列第八章“岛屿制度”，规定了岛屿的定义，并明确了岛屿与大陆具有同样的法律地位，即可以拥有专属经济区和大陆架。

    纵观海洋制度发展前后几百年的时间里，各国出于对海洋权益的需求，公海的范围不断缩小，国家的海洋管辖权相应扩展，以获取更多的海洋利益，而岛屿也一跃成为海洋权益分割的重要工具之一。

    二、岛屿界定：自然属性

    《海洋法公约》第121条初步勾勒了岛屿的定义、法律效力以及其特殊情形，规定：“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域；除第3款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定；不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。”该条文可以分解为构成岛屿的四个要件，即岛屿的自然属性：岛屿须为自然形成；岛屿为一片陆地；岛屿四面环水；岛屿须在高潮时高于水面。实践中对岛屿为“陆地”以及“四面环水”不存在疑问，关于何为“自然形成”、“人工岛屿”是否能也能构成岛屿、岛屿的“陆地面积”是否影响其法律地位、“高潮”以什么为标准等问题，《海洋法公约》并没有做出详细规定。

    （一）排除人工岛屿

    自然形成主要有内力和外力两个成因，相应形成的岛屿也主要有两种：大陆型岛屿和远洋型岛屿。大陆型岛屿由片麻岩、花岗岩或页岩长时间暴露在强高温下受到大陆内部或其边缘的强压形成。大洋中的岛屿主要由火山或火山珊瑚礁构成。部分岛屿可能由海床构造、水下活动、洋流、潮汐或其他因素导致的有机或矿物质沉淀形成。公约中规定的“自然形成”主要强调岛屿形成的方式，而非其形成的物质成分，泥沙、珊瑚礁、碎石、陶瓷片等都可能形成“岛屿”。公约之所以强调岛屿的成因，主要是为了排除“人工岛屿”获得与“自然形成岛屿”同等的法律地位，同时《海洋法公约》第60条第8款明确将人工岛屿排除在法律上的岛屿之外，“人工岛屿、设施和结构不具有岛屿地位。它们没有自己的领海，其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定。”如果人工岛屿获得岛屿的法律效力，势必鼓励各国建筑人工岛屿泛滥，导致海洋秩序的混乱。但是否所有的人工措施都可能改变岛屿性质？在浅滩、低潮高地或珊瑚礁上架设平台、基于生态保持的人工修复以及对岛屿的人工维护之间是否存在区别？与岛屿的自然形成属性之间的关系如何？分析上述问题时应考虑以下几点。

    首先，对岛屿进行维护和修复的主体为国家，这种“人工建造”行为须是国家行为；其次，“人工建造”的客体在建设维护之前便具备岛屿的自然属性并符合其构成要件；再次，这种“人工建设”的主观目的是保护岛屿的生态环境，巩固其在海洋中的合理地位，而不是以争取岛屿法律地位以及增强岛屿在划界中的效力故意破坏其自身生态和性质的“人工建造”[1]；{7}最后，岛屿的人工建设维护与其受到生态威胁需存在因果关系，且不应损害他国合法的海洋权益，破坏航道安全以及整体海洋生态环境。符合以上条件的人工建造、架设、修复以及维护将不会改变岛屿所具备的“自然形成”属性，经过上述改造的岛屿应不属于《海洋法公约》第60条规定的“人工岛屿”。

    （二）满足陆地要件

    岛屿除了要满足“自然形成”这一要件，还需要表现为具有永久性和固定性的陆地，且延伸到海底与其底土相连接，而不是漂浮在水面，或需要通过锚链等装置将其固定在海洋上一定位置。因此，长年停泊某处的灯塔船、海上广播船、以及冰块、芦苇等来自自然的漂浮物也不符合公约规定的“岛屿”。{8}《海洋法公约》并未通过面积来区分各种岛礁地貌，有学者提出岛屿、岩礁以及其他的陆地区域的划分的具体面积标准。前美国国务院地理专家罗伯特·霍奇森认为：岩礁（rocks）为0.001平方英里以下的独立区域；小屿（islets）为0.001平方英里至1平方英里的陆地；小岛（isles）为介于1平方英里至1000平方英里的陆地；大岛（islands）则为大于1000平方英里的陆地。{9}根据相关数据统计，海洋上有超过50万个岛屿，总面积达到3823平方英里，有的岛屿小到仅为海下火山露出水面的山尖，也存在面积超过84万平方英里的格林兰岛，其中有123个岛屿超过1000平方英里。{10}因此，实践中很难采用统一的面积标准来区分岛屿的地位，也无法兼顾岛屿本身灵活的自然属性。同时，由于海床活动、海水侵蚀、洋流、潮汐等外力因素都可能造成岛屿陆地面积的改变而导致不确定性。因此，岛屿陆地面积的大小并不能成为划分岛屿和岩礁的依据，而应该根据《海洋法公约》第121条第3款规定的拥有支持“人类居住”或“本身经济生活”的社会经济属性来判断其是否具有岛屿的法律效力，当然支持人类居住或经济生活与岛屿拥有一定基础的陆地面积相关，但不应生搬硬套一个具体的面积标准。

    （三）定位高潮标准

    岛屿的第4个要件“高潮时高于水面”，其中何为“高潮”也需要进一步加以明确。因为“高潮”同样影响到《海洋法公约》关于岛屿（高于高潮水面）、低潮高地（高于低潮水面，高潮时位于水面以下）以及浅滩暗沙等地形（低潮时位于水面以下）的界定。通常情况下，海洋水文学家将潮汐由最低潮到最高潮区别为6级。{11}其中高潮水位有5种：平均高潮位的最低点、平均高潮位、平均更高的高潮位、平均高潮位的大潮和最大天文潮位。{12}高潮水位有可能受到异常气象条件的影响，比如海上风暴，导致岛屿被海水淹没，在这种情况下是否会影响“岛屿”法律地位和效力？《领海和毗连区公约》规定：“一个陆地区域，由海水所环绕，在正常情况下永久位于高潮水位之上。”这个“正常情况下”在《海洋法公约》中被抛弃，原因是会议中美国代表认为“正常情况下”与“永久”两个概念之间相互矛盾，各国通常采纳“平均高潮”作为依据，没有因为异常情况或季节性潮汐影响到岛屿地位的认定，因此支持省略“正常情况下”这一用语。{13}那么，实践中甄别岛屿的“高潮”标准也需要充分考虑不同海域潮汐的不同情况，排除特殊气象条件下的高潮状况，高潮时高于水面的要件是考察岛屿在平均气象条件下的岛屿顶端与高潮水位的相对位置。因此，公约中的“高潮”不应是涨潮周期的最大天文潮位，而应适用特定的平均高潮水位，仅在极端潮汐情况下淹没在水下的岛屿地位将不受到影响。

    三、岩礁界定：社会经济属性

    《海洋法公约》第121条通过自然属性对岛屿定义作出规定后，又分离出了岛屿的一种特殊类型—岩礁，即岛屿制度中备受争议的第3款。本款规定了划分岛屿和岩礁的补充标准，即满足能够支持“人类居住”或“本身经济生活”的社会经济属性，不满足这一标准的岩礁不享有专属经济区或大陆架，但可以拥有自己的领海和毗连区。这表明界定岩礁并非通过地理结构定义，而是强调存在现实或潜在人类活动的文化地理定义，由于能否维持人类居住和本身经济生活不是一成不变的事实，有可能随时间推移发生变化，学界关于甄别岩礁的“人类居住”和“本身经济生活”要件的具体内容分歧较大，需要详细介评。

    （一）发展式“人类居住”

    不论是居住还是经济生活都强调了岩礁存在现实或潜在的人类活动，这种居住可能是仅提供一定空间供人类短暂栖息或航行途中补给的生存式“居住”，也可能是不仅能够维持人类生存，还能支持人类生产、分配、交换和消费的发展式“居住”。从《海洋法公约》第121条的立法本意来看，要求岩礁具备维持“人类居住”的要件是为了防止各国为了争夺海域权益借助外界补给对大洋中岛礁输入人口，导致岩礁人为开发的泛滥以及公共海域范围的不断减少。因此这里的“人类居住”不仅仅是作为庇护所维持人类基本生存的“居住”，而应该满足人类生活发展，并能维持一个相对稳定的社区，岩礁居民可以利用岩礁本身及其周围海域的资源维持自己的日常生活，{14}包括搭建人工设施、进行科学或气候研究以及捕鱼季节性居住生产等。{15}当然这里维持人类发展式居住还需要考虑岩礁的气候、淡水、动植物状况以及周围海域的自然资源等因素，能够为人类居住提供一定生产、分销、交换的经济基础。{16}另外，公约强调的是“不能维持”，而不是“不维持”，说明社会经济属性考察的是岩礁能够维持人类居住的能力，而不是存在人类居住的事实状态。换句话说，岩礁是无法居住而不是无人居住，事实上无人居住的岛礁也有可能维持人类居住。再者，岩礁本身的地质结构自然环境可能会随时间推移而改变，导致其是否能维持人类生活的社会经济属性随之发生变化。因而检验岩礁维持人类居住能力的时间范围适宜为主权国对其主张岛屿海域（包括专属经济区和大陆架）时起予以考察，存在维持人类居住的历史事实只能作为其过去满足社会经济属性的证据，目前没有人类居住的岩礁还需证明这种能力持续存在。{17}

    （二）自给式“经济生活”

    《海洋法公约》第121条第3款中，“或”这一用语说明岩礁在“人类居住”和“本身的经济生活”标准中满足其一就可以获得与岛屿等同的法律地位，即当岩礁不符合支持人类居住标准时，则需检验其是否能维持本身的经济生活。“本身”表明一国不得利用其他陆地的领土资源将虚假的经济生活注入某一岩礁，{18}这种经济生活必须是自给自足的，而不能依靠外界补给。关于在岩礁上建造灯塔或助航设备使其具备航运价值，以及架设电台或气象观测站等是否满足赋予其经济生活还尚有争议。但有一点是可以肯定的，如果一国为了实现岩礁符合支持本身经济生活的标准，依靠外界补给对岩礁进行人为的添附开发，显然是对公约的滥用。同时，经济生活是否应该具备商业性质各种说法莫衷一是，当岩礁具有航运价值，及其本身地理位置具备的战略和防御价值是否构成具备经济生活还有待进一步探讨。毋庸置疑，未来高科技将增加岩礁活动以及人类对其加以远程控制的机会，某些情况下岩礁特殊的位置可能成为其核心价值，从而改变其法律地位，即使启动资金来自外部，由于该岩礁本身以及周围环绕的海洋（这里主要是12海里以内的近海）和海床拥有丰富的资源（包括渔业等生物资源和矿物油气等非生物资源），那么人类季节性地登上岩礁以获得前述资源进行生产、分配和消费，也可能满足岩礁拥有本身经济生活的要件。{19}至于检验是否支持自身经济生活要件的时间范围，应与上文检验“人类居住”的要求统一，从主权国对其主张拥有专属经济区和大陆架时起予以考察，且证明这种维持经济生活的能力在将来一定时间范围内持续存在。

    （三）适用社会经济属性的例外情形

    实践中并非所有的岩礁都受到《海洋法公约》第121条第3款的社会经济属性约束，根据岩礁的地理位置不同存在几种例外情形。

    1.近岸岩礁

    当岩礁位于本国大陆或本国某一无主权争议岛屿的领海范围之内（通常距离本国海岸以及该岛屿海岸12海里以内），那么这个岩礁不需要继续评估其是否满足维持“人类居住”或“本身的经济生活”等要件，因为不管该岩礁是否具有经济社会属性，其主权国都可以主张其作为划定领海基线的外缘点。根据《海洋法公约》第二部分中“领海的界线”的相关规定，沿海国近海范围内存在岛屿或岩礁时，或有暗礁环列的岛屿，沿海国有权采用三种基线划定其领海基线。设立“岩礁”规则的立法目的是通过限制岩礁享有专属经济区和大陆架的权利来防止过度的海洋扩张，因此《海洋法公约》第121条第3款并不适用于确定领海基线，基线问题由《海洋法公约》中正常基线和直线基线部分的规定来调整。此外，本公约第7条“直线基线”仅限制了低潮高地作为基线划定起讫点的情况[2]，并没有限制岩礁作为领海基线的外缘点，假使近岸岩礁不具备该条款规定的支持“人类居住”或“本身的经济生活”的能力，其依然可以作为领海基线的外缘点，与本国大陆或本国岛屿作为一个整体享有领海、毗连区、专属经济区以及大陆架的全法律效力{20}。

    2.作为群岛国组成部分的岩礁

    《海洋法公约》第121条第3款同样也不能适用于属于群岛国组成部分的岩礁。《海洋法公约》第47条第1款规定：“群岛国可划定连接群岛最外缘各岛和各干礁的最外缘各点的直线群岛基线，但这种基线应包括主要的岛屿和一个区域，在该区域内，水域面积和包括环礁在内的陆地面积的比例应在一比一到九比一之间。”那么，划定群岛基线中的“干礁”是否可以理解为“岩礁”?《海洋法公约》并没有对“干礁”的定义作进一步解释，而第6条对“礁石”的规定只提到环礁岛屿和岸礁环列岛屿测量领海的基线为礁石的向海低潮线。有学者认为“干礁”属于“岩礁”的一种，那么作为群岛国组成部分的岩礁只接受第47条第1款、第2款、第3款和第5款的限制，没有必要适用第121条第3款的规定满足社会经济属性。{21}因此不具备社会经济属性的岩礁在这种情况下仍可以作为群岛国划定基线的外缘点，与群岛作为一个整体享有领海、毗连区、专属经济区以及大陆架等全部海域权利。

    四、启示：南沙诸岛的岛礁辨析

    南沙群岛自古以来就是中国无可争议的领土，南海不仅拥有优越的地理位置以及丰富的能源储备，同时具有重要的地缘政治地位。近些年来南海岛屿主权争端持续升温，中国一直主张通过和平的方式解决南海问题，南海周边7个国家均为《海洋法公约》的缔约国，{22}那么和平解决南海争端很难绕开该公约来进行，前述岛屿和岩礁的界定标准分析可以为中国南沙诸岛的岛礁辨析提供理论依据。南沙群岛是否符合《海洋法公约》所规定的岛屿定义？是否可以享有专属经济区和大陆架？这些问题直接关系到中国在南沙群岛周围水域自然资源和能源的主权权利，以及相应的海洋管辖权。

    根据1983年中国地名委员会公布的南海地名，南沙群岛为189个岛、沙洲、礁、暗沙和滩等地形的集合体，前述这些都是地理名称，并不直接对应《海洋法公约》项下“岛屿制度”中的法律术语。有的学者主张南沙群岛可以作为大陆的远洋群岛，构成一个整体适用“岛屿制度”的规定，从地理事实上看，南沙群岛符合《海洋法公约》定义的“群岛”[3]，南沙群岛中的岛、洲、礁、沙、滩彼此环绕，地形之间水域相互联系，内部形成泻湖，从地理方面以及历史角度均构成不可分割的整体。但是南沙群岛无法参照“群岛国”的相关规定来划定群岛基线，《海洋法公约》将由大陆和所属群岛构成的情况排除在了群岛基线之外，而且南沙群岛中岛礁的陆地面积不到4平方公里，但其周边水域面积达到425 000平方公里，无法满足划定“群岛基线”中“水域面积和包括环礁在内的陆地面积的比例应在一比一到九比一之间”的要求。因此，南沙群岛不能作为一个整体适用《海洋法公约》的“岛屿制度”，而需要化整为零分层次进行分析。

    南沙群岛位于南海海盆的隆起带上，由于海盆的多次地壳运动形成海底高原，海山顶上发育珊瑚礁构成了南沙诸岛。南沙诸岛中共有43个地形在高潮时高于水面，有15个地形符合公约定义的岛屿，其中包括11个岛屿和4个沙洲[4]，这些地形的面积均在0.04平方公里以上，常年于高潮时露出水面，应具有法律上的岛屿地位，可以拥有领海、毗连区、专属经济区及大陆架。其中面积最大的是太平岛，有0.49平方公里，北子岛、南子岛、中业岛、马欢岛、太平岛、鸿庥岛、南威岛这8个岛上拥有淡水，根据历史记载常年有渔民捕鱼以及生产经营。南沙群岛中完全不能支持人类居住和其本身经济生活的岩礁初步统计有9个[5]，这些岩礁高潮时露出海面的面积非常有限，基本无经济生活，由于缺乏淡水，也无草木生长，不适合人类居住。从法律地位上来说，这些岩礁只能拥有领海和毗连区，其中铁线礁距离中业岛只有3.5海里，舶兰礁距离敦谦沙洲5.4海里，属于近岸岩礁，可以作为这些岛屿的基线点。南沙群岛中还有19个地形[6]由于其周围水域拥有生物或非生物资源，经过人类兴建人工设施加以开发，使其有可能在未来符合人类居住的条件，但这种人工添附是否改变这些岛礁的自然属性还需要做进一步探讨，就目前来看这些岩礁地形还不具有扩展海域管辖权的效力，其中双黄沙洲、南熏礁属于近岸岩礁，分别距离南钥岛有9海里、距离鸿麻岛有5.3海里，可以作为前述两个岛屿的基线点，与岛屿一起享有专属经济区和大陆架。此外，南沙诸岛中构成低潮高地的地形初步统计有45个[7]，这些低潮高地中有12个地形与岛屿的距离不超过12海里[8]，其低潮线可以作为测算领海的基线。《海洋法公约》第7条第4款规定：“除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施，或以这种高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认者外，直线基线的划定不应以低潮高地为起讫点。”倘若剩下的30多个低潮高地上架设有永久高于海平面的人工设施，则这些低潮高地也可以作为领海基线的起讫点，与岛屿一起作为整体拥有专属经济区等海域。

    五、结语

    《海洋法公约》第121条赋予了岛屿与大陆同等的法律地位，使其成为各国角逐海洋资源，扩张海洋权益的主要工具，但本条款对岩礁定义的不确定性造成了实践中岛礁之辨的诸多争议，界定岛礁对解决海洋主权争端、协调海洋划界、合理利用海洋资源以及促进海洋环境可持续发展都具有重要意义。

    将岛礁界定标准运用于中国南沙群岛，能够为南沙诸岛的岛礁界定提供理论依据。当然，迫于相关数据和资料缺乏，关于南沙各岛礁地位探讨只能做出有限的尝试，尤其是在支持人类居住和自身的经济生活等社会经济标准方面的分析。但是结合地质地理实际情况与法律依据研究南沙诸岛的岛礁法律属性对中国南海权益具有重要的法律价值和现实意义，进一步推进岛礁辨析制度研究才能明确南沙诸岛的法律地位，维护中国的正当海权，理性看待南海争端并从中预见其未来发展趋势。

文章来源：http://article.chinalawinfo.com