税收增额融资（Tax Increment Financing， 简称TIF）是20世纪50年代为了解决美国地方政府特别是州政府财政和负债压力，而产生的一种融资制度设计。中央财政给各州的拨款大幅缩减，造成各地财政压力急剧上升，地方政府不得不另辟财源，TIF即是在这个背景下所产生，并逐渐成为地方经济发展及公共建设中最受欢迎的机制，全美近50个州已立法通过使用。税收增额融资作为一种地方政府的经济发展工具，用来募集开发落后或建设未完全地区所需资金，使其不必完全仰赖中央财政。TIF主要内容是指地方政府以特定规划区域内未来开发建设所产生的土地财产价值增长所带来的税收，用其作为证券化后的还款来源。政府规划某一特定区域，并拟定一项完整开发计划，待计划执行时，将此区域内土地财产价值冻结起来，而未来因开发使其土地财产价值提高所产生的税收全部纳入特殊基金专户，并限制其专款专用，当政府开发此区域时，所需资金就能以此专户发行债券向外界融资，并以特殊基金作为偿债来源，等到TIF债务清偿完毕或计划期限届满时，整个计划即宣告结束，而区域内土地财产冻结也予以解冻，还原其价值，各地方也能重新计算应当缴纳的税额。简而言之，TIF允许当地政府将未经开发或较落后地区土地财产价值冻结起来，并待开发建设后之价值增额税收，用其作为开发经费或举债之偿债来源。TIF制度在本质上就是对土地及其附着物房屋增值征收不动产财产税（不等同于我国的房产税），将土地和房屋增值的价值贡献一部分给所在地区，因此考察美国TIF制度对我国完善财政法治具有很多借鉴意义。

    （图略）

    图1美国税收增额融资制度示意图

    图片来源：http://www.renewdenver.org/assets/images/taxIncrementlrg.png.

    一、美国税收增额融资的基本结构和历史演进

    （一）基本结构

    虽然各州具体的TIF法律有所差异，但基本思路是一致的。政府规划一定范围的TIF规划区，可能是市政辖区、学区、园区、防火责任区等等，政府确定区域内财产的课税估价——称作基值，继续征收不动产财产税。但TIF规划区存续期间内，因对TIF规划区内房地产价值增额征收不动产财产税而产生的税收收入予以留出并缴付给相应的经济发展机构，用于TIF规划区内的公共改良工程和其他经济发展计划。也可以是即收即付，在收到增额税收时列支这些支出。对于较大的TIF规划区，更为常见的做法是发行由预期增额税收提供担保的债券，债券收入用于重大项目的公共投资，从而得以快速启动开发流程。

    虽然各州法律不同，但TIF产生的资金通常可用于许多目的，包括基础设施的安装、维护或升级，如：街道和街道照明、路沿和人行道改良、桥梁和道路、总水管和供水、污水去除、废水处理、排洪、公园、停车场、受污染场地的环境修复、土地征购和清理、规划和可行性研究，以及债券融资的交易成本。以这个基本模板为框架，TIF计划在规模、税基、位置和所支持的发展类型等方面有非常大的弹性。芝加哥地区的TIF规划区初始税基课税估价的范围从一千美元到近十亿美元不等{1}37，49-51。许多TIF计划旨在协助某几家公司，但其他TIF计划则力图将大量投资者吸引到一个地区。一个城市可以响应开发商的提议而建立TIF规划区，或者也可以在建立TIF规划时无特定的开发项目。

   TIF计划可以在中央商业区、城市制造工业区、小城镇、郊区、停用的军事基地和农田等，用于支持产业、大型购物中心、写字楼、综合用途项目和住房。

    （二）历史演进

    TIF模式1952年开始于加利福尼亚州，当时作为一种筹集城市建设项目所需地方资金的方法。《1949年住房法》要求辖区人口超过50000的城市为再开发筹措三分之一的资金，其余三分之二由联邦政府拨付资金{2}405-406。在加利福尼亚州，城市重建需要在全城发行债券，这需获得选民的批准，而选民常常拒绝给出上述批准。因此，加利福尼亚州创建了TIF作为一种筹集资金的方法。最初，TIF发展缓慢，在之后的15年内仅有27个项目使用了TIF，除加州之外仅有六个州批准了TIF。尼克松政府开始取消联邦城市开发援助资金，加利福尼亚州于1978年采用第13项提案以及已经在其他州实施类似的税收和支出限制，TIF的使用迅速增加。如今，除亚利桑那州之外的美国其他各州都已批准了TIF{3}。

    TIF激增的同时也在不断地发展演变，从最初落后地区的城市化或所谓城市重建逐渐转变为用途更为普遍的公共投资和基础设施融资方案，美国已经有16个州不再要求将“落后或萧条”作为TIF的前提条件。一些州，如密苏里州准许在未来可能衰落但目前尚未衰落的地区（被称为“保护地区”）使用TIF。其他州，如：印第安纳州和爱荷华州准许在“经济开发区域”使用TIF， 对上述区域的唯一要求是：TIF所产生经济利益应当有利于规划区域的经济开发。弗吉尼亚州准许由地方政府为促进“商业和繁荣”而规划的任何区域内使用TIF{3}38。如今在郊区、边缘城市公路交叉口和以往的玉米田等的未开发土地上进行的绿地项目越来越多地使用TIF.事实上，如今郊区和城市远郊的大型购物中心也在广泛使用TIF，与开发融资机构委员会合著《2008年税收增额融资：最佳实践参考指南》的便是购物中心国际委员会{4}。

    当然，许多TIF项目仍在城市中心并涉及诸如废弃厂地的翻新、受污染地块的清理及市区商业区的复兴等再开发活动。美国历史上最大的TIF区位于芝加哥卢普区（Loop）{5}，它在23年的存续期内筹集并支用了约十亿美元，于2008年年末关闭。另一个非常大的城市TIF规划区是芝加哥的拉萨尔中央区（LaSalle Central），于2006年建立，预计到2029年将筹集21亿美元的税收，如今TIF规划在大多数州是一种以市场为导向的政府公共投融资工具。

    当然，TIF只是地方经济开发或再开发可使用的许多计划之一，政府还可以采取设立企业区、减税、特别税捐、特别受益税、商业改良区（business improvement districts，简称BID）和其他特别规划区，以及政府间补助、贷款和税收抵免。TIF类似于企业区、BID、特别税捐区和特别区。与商业改良区和特别税捐区一样，TIF规划区内的税收筹集与支出之间有着严格的对应关系，在同一个区内筹集并支配资金。但是TIF对地方政府官员和潜在的私人投资者可能更具吸引力。减税和企业区通常涉及在指定区域内的税收减除、税收抵免或较少的监管，而TIF则能够引入新的资金，并用于基础设施、土地征购、场地清理和其他可减少开发商资金成本的计划。与由减税或减少企业区监管所实现的现金节省相比，TIF能向开发商提供的土地增值实惠更多。

    不同于特别税种、特别受益税、商业改良区或特别税捐区及类似机制，TIF不涉及税率提高、新的税种、费用或估税。TIF使用按现有税率计算的各种税，也可以避免增税可能产生的政治抗议和许多州对增税的法定限制——无论是征税还是增税都必须获得议会和选民的批准。

    二、美国税收增额融资制度存在的问题分析

    尽管TIF有很多可以期待的益处，但同时也引发了一些法律问题和经济问题。法律问题包括州宪法的税收和公债条款对TIF活动的限制，以及对TIF计划批准的法定要求，经济问题则集中于采用TIF的必要因素以及TIF在促进发展过程中的有效性。

    （一）法律问题

    TIF涉及州宪法对地方政府财政行为三方面的限制：税款使用的公共目的、课税的限制，债务管理规则。

    （1）公共目的。实际上各州均要求税款支出用于“公共目的”，但是这些公共目的存在着一些问题：向私人活动提供公共财政支持，是否可能导致公共部门破产，并且怂恿私营部门人员为寻求公共财政支持而贿赂政府决策者。现代政府担负越来越多的促进经济活动的责任，使得古典理论的公私界分日渐模糊。美国法院通常认为，旨在促进经济发展为目的的政府计划和TIF支出符合公共目的要求，公共目的的认定通常不受私人利益可能同时受益于TIF计划的影响。美国很多法院并未表达出对公私混合计划的担忧，而是认可了立法机关的结论——“利用私营部门专门知识技能的公私合作”是一种能够促进经济发展的特别合适的方法[1]。

    （2）税法的公平与统一原则限制。基本的税法规则和原理在整个税收辖区内的税率应当一致，并且应当统收统支。在这个意义上，TIF违反了统一性，因为在TIF规划区内产生的增额税收将返还给TIF规划区，用于支付区内的改良工程，而在一个城市的其他区域产生的税收则继续在整个城市使用，包括用于TIF规划区内的服务。TIF规划区的纳税人能够使用增额税收来偿付TIF债券的本息或者另外将他们的税金专门用于列支使他们受益的支出，这样，他们所纳税额少于其他的市纳税人。美国各州最高法院的一贯态度是驳回对TIF提出的统一性质疑，指出TIF仅在支出方面背离统一性，而州宪法税收统一要求仅适用于估税和税率，不适用于支出[2]。

    （3）州宪法对地方政府债务的限制。几乎所有的州宪法都规定地方可以承受的债务金额的限额或者要求地方债券发行需获得选民批准，以此限制地方政府债务。美国大多数州的法律明确规定TIF债务被豁免纳入市债务限额，以避免债务限制和选民批准要求{3}45-46。但是在一些州，TIF的批准却含糊其辞，法定措施是否可以解决宪法债务问题并没有法律的明确规定，在这些州由TIF提供担保的债务是否纳入州政府债务限制是一个存在争议的问题。通常情况下，地方政府的债务限额仅适用于普通债务。由TIF提供担保的债务应被豁免于地方政府债务限额，因为它基本上是税收债券，仅由区内产生的增额税收（而非城市的无限制承诺）提供保障。大多数税收债券由收费、特别捐税或特别税提供保障，但TIF债务通常由从价房地产税提供资金——从价房地产税是大多数城市的核心税基且是地方信用债务的基础。美国很多州法院也认为：TIF债务被豁免选民批准要求，因为它不纳入地方政府信用[3]。

    （二）经济分析

    最多最常使用TIF的并不是贫穷或经济衰退地区，约翰·安德森（John Anderson）对密歇根州内TIF的研究表明，人口和房地产价值不断增加的城市，而不是经济衰退城市，实际上更有可能采用TIF规划，因为TIF提供了经济增长所必需的基础设施融资工具{6}155-160。理查德·戴伊（Richard Dye）和戴维·莫里曼（David Merriman）的研究团队对由六个县组成的芝加哥大都市地区的TIF进行为期18年的研究，发现采用TIF规划地区的房地产价值比那些不采用TIF的地区增长速度略快{1}39-40。其他学者对密苏里州研究也表明，TIF主要是在圣路易斯郊区及堪萨斯城等富裕的地区使用{7}。处在经济增长中的城市采用TIF并不意外，增长能够产生对新的资本投资的需要，但是由地方税基向新的资本投资提供资金可能并非易事，特别是在增税受到法律限制的管辖区内。采用TIF所产生的结果甚至比原因更为不确定。通常，TIF会带来规划区内房地产价值增长，尽管也有反例，对堪萨斯城内的TIF区进行的一项调查发现，许多项目的实际税收大幅低于预计税收{2}19。但基本上，TIF规划区看起来成功地建立了“稳固且强健”的税收基础，TIF区内的房地产价值和零售销售额通常增加。

    TIF在促进税基增长方面可能有不同的成功率，这取决于它是用于工业项目、商业项目还是混合用途项目，并且上述成功可能又反过来受到开发项目所在街区的特点的影响。因此，虽然拜恩（Byrne）发现位于工业地区的TIF在促进房地产价值增长方面表现得特别成功，但雷切尔·韦伯（Rachel Weber）等认为由TIF向城市工业地区内的工业项目提供支持实际上可能阻碍房地产价值的增长，而在工业地区内建立一个混合用途的TIF规划区却将会增加房地产价值。实际上，TIF区的建立，除了为基础设施提供公共资金之外，还是一种土地使用规划的形式。与仍将工业场地再开发为工业用途相比，芝加哥土地所有者和开发商显得更乐于将工业场地转变为更高价值的商业用途或商住混合用途{8}。在经济发展的两个目标——创造就业机会与增加房地产价值（通常这两个目标被认为是关联的目标）之间可能存在对立关系。以工业为导向的开发或许更有可能产生工资较高的就业机会，而商业的或混合用途的开发或许更有可能增加房地产价值和税基，为偿付由TIF提供担保的债券的本息就必须实现房地产价值的增长，商业开发可能占优先地位。

    三、TIF与地方政府运作模式

    TIF与近几十年来美国地方政府的财政运作高度契合，TIF展示了私人投资者如何参与公共项目的法律运作模式，具有如下几点特征：

    （一）去中心化

    TIF的一个标志特征是市一级做出的TIF决策几乎完全去中心化，有关是否建立TIF规划区，在哪里划定其分界线，TIF资金向哪些类别的基础设施提供融资，寻求哪些类型的私人投资，向哪些项目或哪个项目组合提供资金，是发行债务还是依赖即收即付融资等的决定都由地方政府官员做出，其他级别的政府很少监督或不监督。

    不同于政府间补助和其他援助计划，市TIF决策基本上不受上级政府繁文缛节、官僚主义或监督的牵累，联邦政府更是不参与TIF。

    州法律规定适用于地方TIF计划创建的基本规则，但为数很少的州对地方TIF是否需要取得州批准做出规定，并且在它们中的一些州，仅当TIF计划使用州销售税向其项目提供资金时才需获得批准。TIF是一个地方化程度很高的工具，很少受到州政府限制（基本不受联邦政府的限制）。

    TIF赋予地方政府更大的影响力。与减税或其他更侧重于向企业提供服务的计划相比，它更直接地使城市能够决定社区的经济和社会发展。通过使市政府能够将TIF的增额税收与传统的土地使用规划和分区权力相结合，TIF赋予了它们“极大的城市塑造能力”，当然超过了简单的减税计划{9}619-620。通过将公共资金投资于基础设施、公共设施、土地征购和场地清理，以及将这些支出与必要的规划、分区和细分变更相结合，地方政府可以使用TIF清楚地传达并确定截然不同的城市开发愿景，并吸引特定的开发商和公司。TIF已与其他开发计划结合使用，例如在芝加哥建立一个影院区，在印第安纳波利斯（Indianapolis）建立一个“体育赛事和业余体育组织的地点”，在科罗拉多的富朗社区（Front Range）建立一个高密度、混合用途、以转运为导向的“新都市人”开发项目，等等{4}。

    TIF在实际效果上赋予地方政府大量的地方自治权，不仅地方行政系统容易批准放行TIF项目，地方司法系统对法律的解释和适用往往也比较有利于TIF项目的顺利展开，TIF的兴起表明州愿意将相当大的经济开发权委托给市，仅保留相对适度的监督。当然，州也未将TIF完全移交给地方政府。作为地方民主对地方自治的制约，一些州已限制或规定TIF资金的用途，以此对地方决定权做出一些限制，作为对当地居民或者其他地方政府所提出的不满的回应{3}51。去中心化并非一种稳定的状态，而是一个动态过程，反映地方政府体系内的紧张关系。尽管如此，TIF体现并加强去中心化，这是美国地方政府体系的特征。

    （二）发展政策的财政支助

    地方政府在很大程度上依赖它们自己的资源为它们的活动提供资金，地方政府的征税能力受制于下列因素的约束：地区政治、地区间竞争及州宪法对地方政府增税（特别是房地产税）的限制，最近三十年来对增税的限制日益增多。因此，大多数地方政府的一个首要目标是扩大应纳税资源的数量，以期在不提高税率的条件下增加税收。TIF是实现这个目标的理想工具，其显而易见的目标是增加税基——而并非增加就业的数量、质量或改善环境舒适度，等等，TIF通过以开发为导向的新投资来实现这个目标。仅当规划区的税基扩大时，TIF方能成功。

    TIF债券的发行须进行可行性研究、投资分析和财务监督，旨在确保债券发行人偿付这些债券的本息。虽然此种运作方式可以带来有利结果，即：使TIF项目更有可能获得成功——因为它在财务上将是自给自足的——此外，这也意味着税基增长成为判断TIF成功与否的依据。

    在城市边缘的空地或未开发土地项目和商业项目中越来越多地使用TIF， 证明并强调了上述发展政策的导向。真正衰落的地区不太可能吸引新投资，即使是由公共部门提供支持的重大基础设施投资也一样，因为若要使犯罪率高、非常贫穷、建筑破落的地区对公司具有吸引力，需要投入巨额成本。城市欠发达地区的空地或者城市周边的空地远比这些地区更有可能使价值、税基产生大幅度增长{10}596。与住宅用地相比，通常商业用地按较高的价值百分比进行估税，如大型购物中心、零售门店和汽车经销商易于产生销售税收入，因此商业项目具有吸引力。事实上，在准许使用销售税或行为税为TIF项目提供资金的州，TIF规划得到了特别有力的推进。

    （三）竞争性联邦主义

    TIF会凸显出在地方政府体系中普遍存在的两种形式的地区间矛盾——对同一地区征税权存在交叠的政府之间的紧张关系以及相邻社区之间的税收增长竞争。在大多数州，市内的一块土地同时也位于一个县、独立的学区及其他交叠的特别目的区内，它们也可能享有征收房地产税的权力或者法律规定它们有权获得一定份额的房地产税收。在大多数州，采用了TIF计划的城市可能将增额房地产税收指定用于TIF计划，而这些税收原本将归征税权交叠的地方政府（如：学区）所有。这些税收的金额常常相当大，例如在伊利诺伊州，平均仅15%的地方房地产税收归市所有，其余85%归县、学区和其他的特别区所有，在无TIF计划时上述税款的大部分流向学区{1}310。在爱荷华州，TIF使税收流出县{11}。事实上，近来佛罗里达最高法院支持城市有权建立TIF规划区并使房地产税收转向TIF区，即使城市自身不征收从价房地产税。从市的角度而言，TIF远优于减税权或增税权，因为TIF允许市获得原本将流向其他地方政府的税收并且将它们用于市经济开发项目，针对TIF的形成或建立的许多质疑是由学区和征税权交叠的其他政府提出。对伊利诺伊州地区间关系的影响进行的一项研究发现，TIF的形成或建立“看似已在学区和市之间产生了一种不信任的氛围”{9}640。

    这已成为TIF运作最具争议性的特点之一，也是一些州已限制市TIF的原因之一。现在，这些州要求向学区和其他征税权交叠的其他地方政府告知有关所提议的TIF区；要求市与这些征税权交叠的地方政府进行协商；让征税权交叠的地方政府的代表成为TIF顾问委员会成员；限制转向TIF区的这些地方政府税收的比例；或者要求在这些地方政府税收可以转向TIF项目之前先取得这些地方政府的同意。

    在征税权重叠地区TIF给学区造成的成本——学区是发生税收流出的主要地方政府——常常通过由州增加州学校补助来弥补上述部分成本。州政府的财政支助缓解了以市场为导向的市经济发展政策和地方税收流出学区两者之间的紧张关系。在这些州，TIF不仅使州将相当大的发展政策决定权委托给市，而且它也成为一种可以增强州在学区融资中所起作用的间接办法。

    除了在征税权重叠的地方政府之间存在矛盾之外，TIF也加剧了大都市地区相邻市之间的地区间关系的激烈竞争格局。拜恩（Byrne）的研究表明，TIF的采用经常是一种模仿现象，当邻近的其他市已实施TIF计划时，这个市更有可能也实施TIF计划。TIF成为邻近城市地区间商业投资招投标竞争中所使用的工具之一——各地区之间争夺投资，在很大程度上是由于地方依赖地方税基来支付地方服务的资金。

    地区间竞争阐释并推动TIF转向大型的商业开发。通常大型零售项目——沃尔玛和大型购物中心——可以位于大都市地区的许多市中的任何一个市。大型零售商着眼于服务一个地区而不限于它们所在的特定地点，这些开发商大范围地吸引购物者（和他们的销售税税金）。

    在决定大都市地区内许多可能的地点中的哪个地点赢得新的购物中心或大型超市时，大型零售设施的目前地点是否能够留住该设施或者帮助本地与邻近地区内的零售商开展竞争，是能否取得TIF的关键因素。与之相反，工业再开发常常涉及修复已建立的年代久远的设施，并且以就业为导向的工业开发项目的利益不易局限于项目发起市，因为一个规划区的非居民与居民都有可能在TIF提供财政资助的工业项目中获得工作。

    因此，从地区间商业争夺战的角度能够理解并解释TIF的激增。即使不清楚TIF的有效性到底如何，如果其他地区已经在使用它，则任何对促进税基增长感兴趣的地区可能也被TIF吸引，并且可能在最可能增加税基的地区，而不一定是在最需要开发援助的地区使用TIF，相互间竞争的各个地方政府在做出决定时往往并不直接考虑地区的财政状况或就业常常很少改善或不改善的事实。

    （四）企业型经济发展

    TIF与大多数当代经济发展活动的企业家精神完美契合，企业型（Entrepreneurial）在这里既指地方政府为吸引特定的企业家所付出的努力，也指地方政府经济发展计划常常具有的企业性质。

    如今地方经济发展在相当大的程度上着眼于保留或吸引特定私营公司的公私合作——确定的购物中心开发商、商店、制造商、酒店和会议中心，或住宅开发商——它们将投资于社区。经济发展的含义可能更广，包括地方政府对公立学校、能源网络、运输和公用事业系统或通信设施进行的改良。事实上，过去在进行上述基础设施投资时已考虑了经济目标，在未来进行投资时也仍将考虑经济目标。一些TIF项目的确涉及大规模投资，为相当大的地区的长期发展建立物质基础，但这些项目通常涉及闲置的农田，或者重新确定曾经重要但如今已被废弃的设施（如：年代较久的机场或军事基地）的用途。但基本上，TIF使地方政府必须与特定公司密切合作，为范围相对狭窄的项目提供资金。例如：由TIF提供资金的基础设施通常将包括地方道路、天桥、改良的下水道连接、人行道、停车场、街道照明以及与某个特定的购物中心、工厂或混合用途建筑群紧密关联的其他设施。这体现的是地区间竞争，因为这些投资在促进地区增长方面不起多大作用，但有助于将新项目吸引到特定地区。

    在大多数项目中，市政投资仅仅是私营公司所调配资金的一小部分。对德克萨斯州14座城市的TIF项目进行的一项研究发现，公共资金平均仅占项目成本的13%。同样，芝加哥市通常将其TIF补助限制在项目成本的20%以内，但公共资金的比例大小取决于项目类型。

    有证据证明市政当局并不只是简单地顺从开发商的要求，而是进行一个“相互交换意见的谈判过程”。在圣路易斯郊区大型购物中心的再开发项目中，开发商最初要求5000万美元的公共资金，作为对2亿美元私人投资的交换，但最终仅以2890万美元了结{12}。

    尽管如此，公私关系的发展及公共资金被指定用于旨在吸引或保留私人投资的投资，仍产生政治矛盾并引起有关人士对地方政府取向的持续担忧。州宪法的公共目的体现出人们的担忧，政府向私营企业提供直接援助时公共部门可能的腐败行为和公共部门对私人竞争可能的干预私人竞争，在政府担当人民经济福祉的具体实践时注定会出现公私混合，所谓理论上的公私分离不过是一个设想而已。地方政府为促进发展与私营企业密切合作的过程中，TIF发挥了主要作用，因此它在受欢迎的同时又具有争议性。

    TIF本质上是一种支出拨付机制，在TIF规划区的存续期间内，从年度预算中分出税收，专门用于由TIF提供担保的项目。TIF能够帮助市长、市执政官或规划总监成为政治企业家和经济企业家。以增加公共部门在TIF批准中的参与度并提高TIF运作透明度为目的的许多措施，体现了对TIF优先考虑以市场为导向的发展政策。这些措施包括：提前通知被提议建立TIF规划区的居民；公开听证会；通过公民顾问委员会或类似组织使街区代表权在TIF规划区的建立、决定和TIF运作监督中实现正式化；TIF区详细的报告预算和运作；向当地居民披露他们所纳税款中流向TIF的部分。公众参与和政府透明是广义“良好政府”概念的一部分，但这些政策却制约了企业化的发展模式，更知情的地方公众将更有能力评审特定项目，并且更留意因增额税收不可用于其他市政计划而形成的TIF成本。

    四、结论与借鉴

    因为TIF的内在结构和融资特点，帮助TIF获得了数十年的蓬勃发展。但同时有关TIF的争论，也反映了多个彼此间竞争的地方政府财政、规划和开发的法律体系所产生的结果。TIF创新了地方政府的财政制度，推进了企业型发展政策的实施，TIF可能继续发展演变。大型购物中心、中心商务区和其他商业项目在过去数十年内对TIF的扩展传播起到了关键作用，同时对TIF可能导致的能源和环境问题的担忧，也可能导致对TIF的项目实施施以新的规制。TIF规划项目以政府—私人之间进行密切交易为特征，这就要求在TIF规划的批准程序中有更高的透明度和公众参与度并且加强对TIF运作的监督。

    回顾我国三十余年的市场经济发展历史，地方政府之间的规制与财政竞争也扮演了重要的角色，在这个进程中引人瞩目的仍然是土地和房地产开发。连续几十年的房地产价格增长反映了土地的增值，但是这一进程在相当大的程度上是行政主导的产物。土地的增值和商业价值并没有完全体现市场机制的资源配置，对地方公共财政的贡献也是有限的。于我国而言，TIF的意义不在于直接的照搬和移植，而在于考察美国TIF制度如何形成的细节与微妙，这些细节与微妙将展示出政府、企业、市场经济和土地开发之间是如何通过法治联系在一起的，为我国的财政法治建设提供参考。

    （一）关于地方财税自主性与企业型经济发展

    虽然我国现在并没有标准意义的TIF，但是并不缺乏与之类似的制度运作方案。2014年5月财政部制定发布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，根据该项办法，试点地区的地方政府可以基于地方经济社会发展需要发行一定规模的地方政府债券，“自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制”，“试点地区承担债券还本付息责任，试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉”[4]。如此中央财政在一定程度上将摆脱地方政府债务的财政负担和财政风险，由地方政府成为债券的真正债务人，地方政府因此获得更大的自主权。

    目前我国与美国关于地方财税自主性的法律和制度规定有很大不同，我国现行法律规定，涉及土地开发的税收大致包括土地出让金、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、契税、营业税、印花税等等。虽然土地出让金、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税全部归地方所有，但是这些收入与所在地区的商业价值和市场前景没有直接联系。1994年中国分税制改革之后，中央与地方的财税分权格局是：主要划归中央的税种特点是税源稳定、集中，增值空间较大，主要划归地方的税种税源比较分散、不稳定，征管难度高，征收成本高。中央政府财政收入逐年上涨，但是地方财政的收支缺口不断扩大。财政紧张的地方政府可能会采取更多的行动扩大财源，通过大开收费之门将财政压力转嫁给社会，但是地方政府这种行为可能是背离法治精神和原则的。在单一与集中制的政制框架（constitution）内，中央与地方的事权也是难以区分的，在软预算约束的潜在影响下，地方政府也许可能更为消极地发展地方经济以获取国家更多的转移支付，这种行为则可能是背离市场经济发展需要的，而这可能也是《2014年地方政府债券自发自还试点办法》所要面对的一个困局。

    我国地方政府很多土地开发行为往往缺乏充分的市场前景的论证，政府的开发政策与私人投资者的市场风险并没有直接的关联机制，没有形成TIF的企业型增长模式。TIF给我国的重要启发在于，既需要培养地方政府更具企业家精神的经济发展模式，也需要依据法律对地方政府的行为进行约束，将涉及土地的财税收入与所在地区的商业价值和市场前景形成某种关联机制，通过法治和市场机制监督地方政府的财政收入与支配。同时加大中央财政向地方财政的转移力度，扩大地方财政在税收分享中的比例，减少地方政府的乱收费和软预算约束的机会主义行为。

    （二）我国财税法治中部分亟待完善的配套制度

    1.土地价值评估制度

    影响土地价格的重要因素之一在于该地区土地的开发程度，不同开发条件下的同一地块也会存在很大的地价差异。我国现行土地价值评估制度中存在较多压低价格的情形，大量行政规制政策不适当地介入，打乱了土地投资市场原有的价值，建议政府参照TIF的财产价值评估机制，以市场交易价为计算基准，使土地开发利益与市价紧密连动，准确还原政府应得的收益，同时也能有效抑制房地产市场过度膨胀。具体有如下几点建议：（1）对于土地开发程度的估价应当根据估价的目的进行设定，对于出让情形的评估，无论项目建设的具体进展是否实现，都应当按空地设定，对于抵押情形的评估，应当按照实际建设程度的财产价值进行设定。（2）土地开发程度的估价应当与地价的市场增幅相一致，但是当土地的实际开发程度与地价设定的土地开发程度不一致时，应当以设定的土地开发程度为准。

    2.政府公共项目融资制度

    除了以发行公债并成立特别基金来募集政府公共项目所需资金外，TIF也可以透过规划地区区域性开发型不动产投资信托证券（REITs）来增加其应用范畴与实用性，将区域财产划分为较小单位，并以此证券化发行，加强其流通、变现性，并能让投资人以低成本参与高资产开发，鼓励投资人共同参与地方建设，使地方建设与发展更为活跃。根据《2014年地方政府债券自发自还试点办法》的逻辑，地方政府获取自主权的前提是独立承担更多的还债责任，而不是该地区的商业和市场前景。而TIF制度则需要当地政府将财税的征收与当地的市场前景关联起来，这就不仅需要地方政府拥有更高的财税自主权，还需要地方政府的土地开发行为更加遵循市场机制。

    3.财政公开和政府透明机制

    我国地方政府目前的财政支出和预算体系尚不完善，尤其是在财政公开和预算公开的领域存在很多问题，具体有两个方面的体现：其一，地方人大通过的财政预算与地方政府具体执行的预算存在一定程度的差异；其二，地方政府设定的很多公共项目和融资方案，并没有充分采纳地方人大的意见和法律程序。针对地方政府的预算制定、审查、监督和执行，以及地方政府公共项目的融资方案，地方政府部门往往以各种借口拒绝予以公示，为腐败提供了温床。与地方政府更具市场化和企业型的增长模式相匹配的应当是，财政公开和政府透明机制，建议参照TIF， 对财政使用的公共目的、融资方案、资金用途、担保机制、资金调配机制等进行明确的规定，同时向社会公开，从而解决招投标机制中的形式主义现象。

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