一、前言

    据中国疾病预防控制中心精神卫生中心公布的数据来看，我国目前各类精神病人达到一亿多。近年以来，我国各精神病医院累计收治肇事肇祸精神病人七万多例，精神病人犯罪成为威胁社会公共安全和公民个人安全的巨大隐患。[1]频发的精神病人肇事案件，给被害人及整个社会造成了严重损害，但对精神病人何去何从却一直没有明确的法律规定，导致类似案件时有发生。2013年1月1日，正式实施的新刑事诉讼法在特别程序中首次对具有暴力威胁、依法不负刑事责任的精神病人强制医疗程序作出了专项的规定，正式创设了“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”，将强制医疗纳入了法制轨道，对刑事强制医疗作了诉讼化革新。然而，作为一项新的法律制度，强制医疗在实施过程中也面临着各种各样的问题，比如规定过于原则、可操作性不强、交付执行不及时、医疗监管条件配置不足等问题，这里既有制度设计的原因和新规定如何执行的问题，也有司法资源的保障等问题。为了充分发挥强制医疗在促进社会安定有序、保障精神病人合法权益等方面的作用，有必要对强制医疗程序涉及的各个环节加以研究，进行完善。尤其是在强制医疗执行监督工作机制构建中，由于精神病人丧失或部分丧失了辨认、控制自己行为的能力，无法像正常人一样积极维护自己的权益，检察机关应更加注重对违法行为的及时发现与纠正，对情节严重的侵权行为要立案侦查、追究责任，以保障精神病人的合法权益，发挥强制医疗应有的功能。

    二、强制医疗执行监督的法律依据

    新刑诉法第284条规定：“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全，经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，有继续危害社会可能的，可以予以强制医疗。”第289条规定：“人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。”新刑诉法对监所检察的执行监督，体现一种大刑事执行监督的理念。{1}新刑事诉讼法将强制医疗纳入法律规定后，从第284条至289条一一明确了强制医疗的适用条件、启动程序、审理程序、解除程序、法律援助、救济程序以及检察机关的法律监督等内容。依照法律规定，实施强制医疗应当符合以下三个条件：一是被强制医疗人实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全；二是被强制医疗人需经法定鉴定机构鉴定为不具备刑事责任能力；三是被强制医疗人如果不强行医疗，会有继续危害社会的可能性。{2}

    三、强制医疗的性质

    强制医疗制度作为刑事诉讼法特别程序中的一篇，并未对其性质作出明确的界定，导致理论和实践中对此制度认识不一。比较普遍的认识认为：强制医疗制度是针对精神病人犯罪时的一种处理措施，具体是指对处于精神病状态下的人实施侵害行为后由于没有刑事责任能力而依法不承担刑事责任，但是限制其一定自由的强制医疗制度体系，它有着实体和程序两方面的双重价值表现。新刑诉法第285条第一款规定：“根据本章规定对精神病人强制医疗的，由人民法院决定。”此条款明确了强制医疗从行政化走向司法化，可以看出，强制医疗制度不是行政措施，也不是刑罚措施，而是一个严格的司法程序。[2]实践中，强制医疗程序一般是由公安机关提出强制医疗意见，检察机关提出强制医疗申请，审判机关最后作出强制医疗的决定，决定权属于司法机关。这样的程序有别于以往司法实践中由公安机关一家启动、一家决定的局面。强制医疗制度虽然有一定人身自由限制性，但强制医疗不是在诉讼程序进行中执行的，是一种不需要有惩罚特征的诉讼程序终结结果，因此，强制医疗也不是刑罚措施。强制医疗是针对精神病人犯罪时给予的一种处理措施，其设置的目的是维护社会安定，防止危害再次发生，同时也是为了保护精神病人，维护其基本权利，体现了刑法保障社会安定与维护人权相统一的价值观。

    四、强制医疗执行监督工作中存在的问题

    （一）法律规定操作问题

    修改后刑事诉讼法从第284条至289条共用6个条文对强制医疗作出了规定，强制医疗制度在法律层面上有了依据。但新的法律规定过于笼统，具体到制度实施上存在着诸多问题。新刑诉法规定了由检察机关对强制医疗的执行进行监督，对公安机关移送的强制医疗意见书进行审查，但并未在法律层面上明确监督方式与手段。新刑诉法第285条第二款规定：“公安机关发现精神病人符合强制医疗条件的，应当写出强制医疗意见书，移送人民检察院。对于公安机关移送的或者在审查起诉过程中发现的精神病人符合强制医疗条件的，人民检察院应当向人民法院提出强制医疗的申请。人民法院在审理案件过程中发现被告人符合强制医疗条件的，可以作出强制医疗的决定。”从这一规定来看，检察机关只有在收到公安机关的强制医疗意见书之后，才得以开展审查监督工作。在这之前，若没有专门规定公安机关采取临时保护性约束措施的通报制度，检察机关将无法知晓公安机关的这一行为，也无法对其行为实施监督，由此可能造成滥用职权、非法约束他人，变相羁押等严重侵犯人身权利的后果，甚至造成冤假错案的发生。{3}另外，对医疗人员监督问题、监督管辖权问题、强制医疗定期评估期限及诊断评估问题、采用何种方式监督问题和派驻或巡回监督的采用问题等情况新刑诉法都缺乏必要的指导意见，检察机关没有明确的监督手段，将导致被强制医疗人的合法权益难以得到切实有效地保障。

    （二）强制医疗信息沟通问题

    新刑诉法并没有明确规定人民法院与公安机关在精神病人被决定强制医疗交付执行时，需要向检察机关提供相关法律文书，或通报检察机关交付情况，以至于检察机关无法获知公安机关是否将被决定强制医疗的精神病人交送强制医疗机构执行、交送至哪个机构进行强制医疗等信息。新刑诉法也没有明确规定强制医疗启动和交付期限，若公安机关不当扩大使用范围、适用对象和使用条件而采取的约束措施以及久拖不决的案件，或者在人民法院下达裁定后，公安机关并没有立即交付执行等情况，检察机关无法进行有效的监督。

    （三）专业检察人员缺少问题

    检察机关对强制医疗执行监督工作刚刚起步，从监督的现实情况来看，强制医疗中有许多方面需要具有专业医学知识的人员参与检察。在以往的工作中，检察机关对检察人员掌握医学方面的专业知识要求并不高，对检察人员的吸收和招录中也没有侧重医学专业，所以检察人员中拥有较高医学认知水平的人并不多。这种现状，加剧了对强制医疗监督的工作难度。众所周知，具有专业知识的检察人员在工作中能够很好地运用自身专业所学的医学知识判断精神病人是否有继续危害社会的可能，用科学的医学知识来衡量强制医疗机构的医疗方法、步骤、数据和结论等，这能大大提高强制医疗的监督水平。因此，在强制医疗的检察过程中，缺少具有专业知识的检察人员，检察工作很有可能流于形式，不利于强制医疗监督工作的深入发展。

    （四）强制医疗费用缺乏问题

    强制医疗是一种医学措施，是要对具有潜在暴力危险，违法但不负有刑事责任的精神病人予以治疗的一个强制过程。精神病需要一个长期治疗时间，需要支付高额的治疗费用。对被强制医疗人，目前法律并未对其治疗费用由谁承担作出明确的规定。现实情况是，有一些地方政府根据自身财政情况全额或者部分负担治疗费用，但大部分地方政府表现出“囊中羞涩”，回避强制医疗费用等问题。如果精神病人家属负担不起或者不愿意负担强制医疗费用，精神病人将无法得到有效地治疗，其人身危险性就无法消除，强制医疗制度将面临一场尴尬的考验。

    五、强制医疗执行监督工作机制构建

    （一）构建规范性实施办法机制

    在我国，强制医疗机构收治的对象是实施违法犯罪行为，经司法精神病鉴定确定为无责任能力的精神病人。对于强制医疗这一模式的监督更需要有法可依、有据可循。因此，需要细化新刑诉法对强制医疗制度的规定，在现行的监所检察的基本框架下，对强制医疗的收治程序、治疗期限、评估标准和出院审批程序等内容进行完善。同时，检察机关可以根据新刑事诉讼法等法律法规的相关规定，结合本地实际情况，制定出强制医疗案件办理的规范化程序，对强制医疗案件的启动方式、案件管辖、案件受理、案件审查、强制医疗定期评估和听取当事人意见等多方面制定出规范性实施方案。负责执行监督的监所检察部门应与作出强制医疗决定的人民法院刑事审判庭建立良好地联络关系，同时与公诉部门相互配合，建立对强制医疗案件的衔接机制，及时获取被强制医疗人的信息，建立监督台账，防止因衔接不到位出现监督漏洞。另外，检察机关应当与人民法院、公安机关沟通协作，对强制医疗交付执行进行统一规定，实现三部门间无缝对接。检察机关可以参照与监狱、看守所信息联网建设的相关规定，与强制医疗机构建立信息联网机制，通过网络及时、准确、有效地了解到被强制医疗人的执行状态。

    （二）构建强制医疗交付重点监督机制

    检察机关对强制医疗交付监督主要通过审查强制医疗意见书、强制医疗决定书、案件相关证据材料以及与被强制医疗人见面等方式来进行，重点包括：（1）公安机关对涉案精神病人采取临时保护性约束措施时是否有滥用职权的行为，是否有体罚、虐待等违法情形；（2）审查强制医疗的客观条件，即该行为人是否涉嫌实施了暴力犯罪或严重危害公共安全、严重危害公安人身安全的犯罪；（3）公安机关对涉案精神病人进行鉴定的程序是否符合法律规定；（4）审查强制医疗的医学条件，即该行为人是否经过人民法院、检察机关和公安机关委托司法精神病鉴定机构认定为无刑事责任能力，同时是否附有司法精神病鉴定报告书；（5）审查强制医疗的主观条件，即该行为人是否有继续危害社会的人身危险性，如经初步治疗已有效控制自己的行为或已过发作期不会再实施严重暴力行为，则不必进行强制医疗；（6）公安机关是否将人民法院决定强制医疗的精神病人及时交付执行；（7）公安机关应当启动强制医疗程序而不启动的；（8）人民法院启动强制医疗程序是否合法；（9）对无刑事责任能力鉴定意见是否符合相关法律规定。

    （三）构建检察人员合理配置机制

    精神病的治疗需要较长的时间，因此，对精神病人强制医疗执行监督也是一个较为漫长的过程，并且强制医疗的医疗过程也较为专业，对检察人员也提出了更高的要求。检察机关对强制医疗执行过程监督时，需要具备法律知识，同时也掌握一定的医疗专业的知识的检察人员去随时了解治疗过程，这样就需要检察人员中至少有一名具有医疗专业知识的人员。因此，在具体实施强制医疗执行监督时，需要考虑人员配置的特殊性，应当吸收具备一定医疗专业知识的人员加入到监所检察队伍中来。但是，目前大多数基层检察机关中缺少具备医疗知识的专业人员。因此，基层检察机关可以在今后招录、选调和遴选的过程中，考虑引进具备医疗知识的专业人员，加入到强制医疗执行监督的工作中来。同时，也要提高目前监所检察干警的医疗认知水平，通过开展医疗知识培训班和进修医学专业等方式提升监所检察干警的业务水平，打造出“一专多能”的复合型检察人才，进而提升检察机关的法律监督现实价值。

    （四）构建整合强制医疗费用机制

    据最高人民检察院调查显示，目前我国仅有24家强制医疗机构，又称安康医院。未设安康医院的地方，大多是将决定强制医疗的精神病人送到普通的精神病医院强制医疗。{4}因此，各地可根据当地实际情况，整合社会资源，将已建成或规划中的安康医院和精神病医院一同纳入强制医疗机构的范围，加强设施建设，对现有医院工作人员进一步培训，以适应强制医疗的执行工作。根据被强制医疗人的病情以及家属意见，允许其对强制医疗机构或场所选择性治疗。探索被强制医疗人的治疗费用直接与当地社会保障综合体现挂钩，减轻国家强制医疗费用的支出负担，从而解决被强制医疗人无人愿意接收的尴尬局面，保证强制医疗制度顺利实施。在治疗经费问题上，政府单独编制强制医疗经费预算，鼓励社会统筹，实施统一拨付、分级管理，确保救治措施及时落实到位。{5}

    （五）构建派驻强制医疗机构检察机制

    检察机关对强制医疗的监督既包括对公安机关移送强制医疗是否合法、对法院决定强制医疗是否适当进行监督，还包括对强制医疗的执行活动是否合法进行监督。从监督实效性来说，对强制医疗机构的监督，应实行派驻检察制度。对监管场所派驻检察，是一项具有中国特色的检察制度，也是监所检察工作的主要形式和有效途径。[3]被强制医疗人员是明显的弱势群体，大部分人无维权意识、无权益自我保护能力，检察机关只有对强制医疗机构及其工作人员的强制医疗活动进行更为切实的监督，才能有效保护被强制医疗人员的合法权益。要对强制医疗机构进行有效地监督，可参照高检院关于派驻监管场所检察室建设的有关规定，建立并规范派驻强制医疗机构的检察室建设。派驻检察室的主要工作内容：（1）对强制医疗活动进行监督。检察人员通过深入强制医疗现场，掌握第一手资料，监督被强制医疗人的医疗状况、生活待遇等各个方面，维护被强制医疗人的合法权益；（2）及时受理被强制医疗人及其家属的控告、申诉和举报等。监所检察部门收到被强制医疗人及其家属、法定代理人对强制医疗决定不服的申诉，应当及时移送作出强制医疗决定的人民法院的同级检察机关公诉部门办理；{6}（3）对强制医疗定期评估进行监督。监督强制医疗机构每年对被强制医疗人在一年中的诊治和恢复情况进行的考察和综合诊断评估，防止其作出违法诊断，并对不需要继续强制医疗的精神病人及时提出解除强制医疗申请意见；（4）对解除强制医疗活动进行监督。对人民法院解除强制医疗的批准程序和批准决定是否合法进行监督。发现人民法院违法作出尚有人身危险性的被强制医疗人批准解除强制医疗等不当决定的，检察机关应当依法向人民法院提出纠正意见。

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