4.三边与多边的行政法律关系的处理

    因受到传统行政法体系的影响，之前对法律关系展开观察的学者，多将讨论内容局限于行政与相对人之间的双边关系，以及这种关系从成立到终结的整个变动过程。但这样的观察方式并没有脱离行政方式法教义学的思考模式，而新近的法律关系学理则更多地开始顾及涉及复数主体以及复数利益的多边关系，并将三边以及多边的行政法律关系在学理上予以类型化。

    三边或多边行政法律关系的大量涌现，源于现代行政的复杂多样以及行政角色的急速转变，而这些法律关系在行政法上的重要意义，尤其体现于行政第三人保护问题上。如上文所述，传统行政方式法教义学在处理这一问题时，因为主要将目光积聚于行政和相对人这种双边关系上，第三人因此沦为“异类”。[96]但既然现代行政的任务已渐渐变成在相互关联，又可能彼此冲突的私益间进行权衡，并妥适处理各个私人主体的法律地位，那么相对人和第三人在行政法上的地位权重和利益分配就不应有伯仲之分。正是在这个意义上，三边或多边行政法律关系学理，通过将各方主体都放置在一种整体关联下予以平等关照，纠正了传统行政方式法教义学视角偏狭的缺陷。此外，对三边甚至多边关系的关联性考察，也使法律关系学理的观察视野成功超越“行政法律关系”的局限。[97]在三边和多边法律关系中，法律关系不仅包括私人和行政之间的公法关系，同样包含私人之间的私法关联。相比传统行政方式法教义学通过行为方式的“公一私”属性来确定法律适用的僵化做法，法律关系学理尝试在对所有法律联系予以整体观察之后，再进行法适用的分配，并在此过程中同时考虑公法与私法的交互作用，而非将它们分隔处理。以现代行政中典型的三边关系—建筑法中的相邻权人保护为例，传统行政方式法教义学尝试通过具有第三人效力的行政行为以及保护规范理论，来解决作为第三人的邻人保护问题，但这套理论却建立在繁冗复杂的法律涵摄技术，以及模糊难辨的法解释方法之上。[98]而德国建筑法的新近发展却越来越展露出如下趋势：将建筑者和邻人相互冲突的利益直接放置在公共行政下予以权衡，此时，邻人已经不再是处于附属位置的“第三方”，他与建筑者地位相当，共同处于一种整体关联下。这样的操作方式同样影响司法判决。联邦行政法院在诸多涉及三边或多边法律关系的判决中，均强调“行政应对各方利益予以周全考虑和适宜裁量”。[99]此外，行政法律关系学理不仅在行政机关与建筑者以及行政机关与第三人之间建立连接，同样发展出适用于建筑者和第三人的一般关系规则。例如，基于诚实守信原则，在施工开始前一段时间，邻人可直接向建筑者主张，其权益因建筑者的施工行为受到损害或有损害危险。[100]综上，对不同主体的关联考察以及突破公私界分的灵活处理，都使法律关系学理替代行政行为，成为建筑法领域在应对三边以及多边法律关系时的主要工具。德国学者也因此评价说，“如果没有法律关系，建筑法中不同法律主体及其法律地位均无法从程序法或实体法上获得观察和总结”。[101]

    5.法律关系的持续性及其变动过程

    相对于行政方式法教义学仅关注行政过程最终效果的固定视角，法律关系学理同样通过对关系变动过程的整体考察，在行政法中引入了“时间维度”和“程序化思考”。[102]而且，相比时间要素在行政行为中仅体现为点状的、片段性的决定，法律关系学理关注“法律关系的准备、产生、展开、终结以及后续效果的动态变化过程”，[103]而影响这些变化过程的行政机关与公民的事先接触，相对人与第三人的程序参与，行政机关对多边利益的衡量协调、具体决定的作出，以至决定作出后的监督、变动等行为和要素，也都不再被孤立地分隔为不同阶段地予以考虑，而是被置于一种持续性关系的统一框架下，作为一种有关联性的过程来把握。[104]

    这种对法律关系变动活动的持续考察，首先强化了行政法学对新兴行政动态性的把握。[105]传统行政方式法教义学的局部截取和片断观察，使行政法学不可避免地带有静态化的弊端。它不仅对行政决定的产生过程缺乏向前的“回顾”，也往往将行政行为的法律效果“向后”予以固化，认为行政行为所产生的法律关系及其法律效果，均凝结于行为的生效时点。[106]这种法律效果的固化虽然促进了行政的稳定性、明确性和可预见性，却在相当程度上限制了行政行为嗣后的发展可能。与之相比，法律关系学理为新兴行政的动态发展提供了一种开放性的构造，这种构造容许行政的嗣后变动，而且尝试通过对变动的预测把握，来提高行政的现实应对能力，并通过与行政的互动往来这些程序机制去实现公民的实体权利。其对法律关系变动的持续观察，尤其使行政与私人之间在“合作行政”模式下的持续性“合作关系”，不再为法律所忽视。[107]与程序和过程的密切关联，使法律关系因此常常被描述为“作为程序的法律关系”，而其对于程序要素的归纳和整合作用，也使所谓“经由程序的行政”[108]得以实现。

    除强化对行政的动态把握外，法律关系学理的过程性思考同样为有关“决定前程序”以及“先行为”在行政法学理中的引入“铺平道路”。[109]所谓前程序中的“先行为”，是指行政程序开始之前，行政机关与相对人以及第三方之间的接触。这些前程序和先行为虽然是行政方式法教义学不曾覆盖的“未型式化行为”，却使权利义务在法律关系最初开始形成时就已经产生，而且许多法律领域又早已确认这些权利义务能够成为赔偿请求权产生的基础。[110]法律关系的过程性和整体性观察使前程序和“先行为”的法律效果不再为行政法学理所忽视，并将这些行政与私人之间的“非正式接触行为”同样纳入法秩序框架内予以规范，而这也有效保障了行政机关在处理多边关系和复杂利益时的中立，[111]因此行政得以在对相互竞争的私人利益进行广泛比较和均衡考虑的基础上，对公共利益予以整体性保障和实现。

    （六）法律关系学理的优越性

    阿赫特贝格最初只是概要地认为，行政行为在现代行政中的重要性日渐丧失，仍要占据中心地位已经无法再获得正当性支持；其后预言法律关系会成为“新阿基米德支点”的黑贝勒则将法律关系的功能浓缩为，“对于立法者而言，法律关系从法政策角度而言，具有行为引导准则的意义；对于行政现实而言，法律关系具有框架性的指导价值；对于司法而言，法律关系提供了全新的解释基准，对于行政法学而言，它是全新的系统构成的基石”；[112]到了施密特-阿斯曼和弗里德里希·肖赫（Friedrich Schoch）这些后期的倡导者那里，法律关系的优越性得以更详尽和更充分的列举。

    首先，法律关系的基本思想是对相关生活事实进行法的整体观察，在这种观察视角下，权利、义务、权限、职责、职能等都不再彼此隔离，而是涵盖在法律关系主体相互关联、相互影响的关系构造之下获得整体把握，它们之间的关联性、交互性以及顾及性也因此获得一体化强调。[113]其次，法律关系理论通过对特定事实构造的关注，更好地回应了复杂行政背景下的特殊管制与调控需求，与行政行为以效果为导向，侧重对侵害行政的防御不同，法律关系学理根据事物领域而区分出诸如秩序行政、给付行政、税收行政、计划行政等不同的关系类型，并针对其事实构造进行法适用的分配，这种任务导向将传统法教义学中的行为要素与现实规制对象进行适宜结合，也因此顺应了行政功能的转变。[114]第三，与行政行为只是截取最终时点的决定进行静态考察不同，法律关系侧重时间性，通过对法律关系的变动过程的考查，行政在各个阶段的行为都被放置在持续的关系框架下予以整体考察，这种状态导向也使法律关系学理具有了过程的维度。第四，法律关系的观察视角打破了传统的“国家不渗透理论”（ die Lehre von der Impermeabilitaet ），不仅特别权力关系理论再无所遁形，内部行政关系亦被纳入行政法的观察视野，而“最终归属主体”和“中间归属主体”的细致界分也呈现出行政法律关系主体的多元性和相对性。第五，在拓展传统的国家与公民之间双边关系的同时，法律关系同样成为对拥有多种利益和复数主体的多边法律关系予以整体把握和法律评价的工具，并凸显出“公法上关系主体以及权利义务的多边性格”。[115]最后，法律关系学理为行政法学理的发展提供了一种新的整合要素，因其“关注的并非决定程序的阶段，而是关系的所有形式和实质参与者，以及他们在此过程中的利益往来，相互注意以及彼此顾及”。[116]因此，它能够将传统行政法学理中的行政方式法教义学、程序理论以及法律基准理论这些分散的内容进行有效统合。[117]

    四、法律关系作为行政法总论核心的困局

    法律关系被誉为实现行政任务的“多样化工具”，[118]黑贝勒甚至认为其提供了一套全新的“亲民的行政话语”，“藉由这套话语，行政责任与公民贡献被整合为一个合宪的整体”。[119]赞誉者有之，但强烈反对者亦有之。在国家法学大会上，汉斯·迈耶教授就曾讥讽法律关系学说是一种“最无内容的法律工具”，“几乎没有在行政法上带来任何认知上的增长”。[120]皮茨克（Pietzcker）教授同样评价法律关系不仅不是、也不可能成为行政法的阿基米德支点，充其量只能是“明希豪森的辫子”。[121]尽管这样的评价过于极端，却也在相当程度上反映出法律关系学理在发展中所遭遇的难题。

    （一）“平等秩序”作为解释框架的问题

    法律关系学理的倡导者常常指责行政行为中明显包含着威权国家的“思想残余”。[122]他们甚至举证，迈耶在对行政行为的定义中所使用的表述就是“臣民”而非公民，因此行政行为本质上也只是“国家权力的表现形式”。[123]为革除威权思想的影响，这些倡导者主张在国家与公民之间引入一种平等秩序，由此替代传统行政学理中的隶属关系；行政法也据此应被理解为行政与公民之间的行为规范，而不再只是行政活动的评判标尺。[124]平等秩序的引入，被许多法律关系学理的倡导者视为新兴行政的解释框架，而这一模式又旨在服务于“公民和行政之间行为的法化”以及“广泛的司法保护”的双重目标。[125]在法律关系学理的倡导者确认公权利并非仅由公民享有，行政也在同等意义上享有公权利之后，有关公民与国家之间属于平等秩序，应在法律上获得平等对待的观念，更在新近的法学理论中获得越来越多的支持，并成为法律关系学理的“理论基石”。[126]法律关系学理的倡导者寄望通过这种平等秩序塑造一种“亲民的行政法”。在他们看来，这种行政法不仅强化了相对人的权利实现可能，而且更有利于行政事务的履行，因为在一种平等的、交互的统一构造中，“行政事务也能够转化为公民事务而获得自下而上的执行”，由此，“在权利实现和行政目标之间也能够达到完美的平衡”。[127]

    但公民与国家之间属于平等关系的构想却与传统法治理念严重不符。依据法治理念，宪法所构筑的是一种“国家权力行使及其正当性的分层构造”。[128]在这种分层构造中，公民首先是作为国家权力主体的“人民”的组成部分；而行政则是众多国家权力机关中的一个，两者并非、也绝不能同一。此外，这种分层构造中还包含了法治国的诸多结构原则，例如，国家与社会的区分，主权的行使与服从，以及个人自由经由国家确认获得保障等。从这些宪法原则出发，个人的生活空间是通过由法律所塑造的“自由”来体现的，而行政秩序却是通过法律所赋予的“权限”来确定的。因此，“是距离而非同一性，是自由领域（相对于行政权限）的上位性而非同等性，确定了个人相对于国家关系的首要法则”。[129]而主张在公民与国家间引入同等秩序的构想，却消弭了国家与社会、自由与权限之间的距离，混淆了权利和权限的行使逻辑，它带来的并非预想中的自由获得扩张，相反却是权利惨遭吞噬。此外，平等秩序也不能成为现代行政法的一般解释模式，因为在这一构想中，国家权力行使的合法性要求并未被适宜地纳入，而尝试在国家与公民之间引入如私法一般的协商和意见一致的模式，更会弱化宪法对于国家权力的合法性控制，并使国家权力摆脱公法约束。因此，“即便是民主国家也从未允许其立法、行政和司法活动通过协商一致的模式进行，相反国家权力活动都是从一种分层的权限秩序中获得其正当性”，“行政法学理的核心任务之一就是构筑这种权限秩序，并由此将行政活动纳入法秩序的支配之下”。[130]在各个特别行政领域的“权限规定”，都不能被理解为赋予了行政优于公民的上位权力，而应被解释为是宪法的“权限秩序”以及合法性要求，在特别行政法领域的具体体现。基于这些原因，认为行政行为具有单方意志性，因而属于威权国家产物的意见存在严重偏颇，而将行政法解释为“行政与公民之间的行为规范”，更具有侵蚀法治国传统价值的危险，因为公民权利的保障以及行政合法性的控制恰恰有赖于行为的单方性所塑造出的“距离”。据此，基于对法治国传统价值的维护，“将行政与私人置于平等秩序的构想，以及将行政法解释为公民和行政平等受其规制的行为法，显然是行政法所不允许的”。[131]

    （二）核心概念功能指向的阙如

    行政行为之所以能够成为行政方式法教义学的核心组成，除因具备高度的制度化和型式化外，另一重要原因在于，这一概念从创设时就具有鲜明的功能指向和目标追求。自迈耶将“依法律行政”原则导入德国行政法开始，对行政予以合法性控制就成为现代行政法的精神内核。但这一学科价值又需要藉由某种功能载体才能实现，而行政行为恰恰就是迈耶为达成这一目标所选择的功能载体。从法技术而言，行政行为最初是对司法判决的制度模仿。也通过这种制度模仿，行政行为汲取了判决“个体化与明确性”的核心要素，并因此将稳定性、明确性和可预测性这些法治国要求导入行政法秩序。[132]而后世学者对行政行为持续进行的型式化努力，尤其是对这种型式构造的构成要件、法律效果以及合法性基准的学理析分，更强化了行政行为实现“行政合法性控制”的工具性价值。德国学者因此将行政行为比喻为“凸视镜”，“透过这一凸视镜，行政的多重功能和公法的所有要求都得以聚积”。[133]也是因为对学科核心价值的有效回应及其内含的法治国功能，行政行为得以在德国法中历经百年依旧长盛不衰。

    但作为核心概念，法律关系在行政法中却缺乏这种鲜明的功能指向和目标追求。与行政行为相比，法律关系虽然同样提供给现代行政一种观察框架和分析工具，但这一框架并不包含“目的论特质”，尤其是并不包含对行政予以合法性控制的功能指向，它与学科精神内核之间的相互隔膜，使其并非像行政行为一样，是能够揭示学科意义的具有“规定功能的法概念”。[134]如前文所述，法律关系得以行政法中兴起，很重要的原因就在于，传统行政方式法教义学已无法有效因应新兴行政的复杂多样和快速变迁。但新兴行政虽然使行政获得更多的自主性成为必要，行政自主性的大幅提高却绝不意味着行政决定可以就此与法律拘束脱钩。换言之，尽管传统的行政法教义学及其合法性控制模式必须在新兴行政下进行检讨和革新，但并不代表现代行政法的价值导向和精神内核已经发生根本变化，“依法律行政”仍旧是法治国不容放弃的基本原则，强调行政的合法性，重视法律对行政的拘束也仍旧是行政法一以贯之的基本立场，这一立场并未随新兴行政的涌现而发生改变。从这个意义上说，尽管“法律关系”在提高行政的整体效能、为多元利益提供相互竞争与妥协的平台，以及在行政法体系中引入对程序和组织的同等关注等方面，都对传统行政法法教义学产生强烈冲击，却因为缺乏对行政法基本精神的直接回应，并不具备如行政行为一样的穿透力。正因如此，皮茨克教授形容法律关系在很多时候都表现为一种“空洞的形式”。[135]

    （三）制度化、体系化的欠缺

    除功能性匾乏外，制度化、体系化欠缺同样是制约法律关系替代行政行为的重要原因。制度化和体系化一直以来都被作为评价理论理性化程度的重要指标，因其不仅能够大大提升理论的可接受度与可理解性，[136]也代表了这一理论的成熟度。而行政行为之所以能够成为传统行政法教义学的核心，同样因其高度的制度化和完备的体系化。这种制度化和体系化不仅体现于，行政行为自身表现为一个概念清晰、逻辑自洽、体系完备的型式化整体，还体现于以行政行为为连接点，行政法体系中的各项要素都被有效地衔接和连贯起来。行政对行政行为的选择，也同时意味着对与之对应的程序和合法性要件的选择，也必须服膺于与这种行为方式紧密相连的瑕疵理论、效力内容，甚至救济机制、诉讼类型和审查基准等关联制度的约束。通过这种方式，传统行政方式法教义学将行政法体系整合为一个以行政行为为核心的，环环相扣、互相勾连的“网状结构”的整体。[137]

    但与体系完备的行政方式法教义学相比，法律关系学理还停留于观念累积、制度拓展和系统筹划的初级阶段。法律关系学理的既有成果表现为关系产生的基础、关系主体、权利义务、关系变动等内容，但这些成果却都不同程度地存在意涵不明、内容单薄以及空洞不确定的缺陷。这些缺陷使法律关系学理虽然为新兴行政提供了重要的认知基础，但“并非所有认知都已经或是能够转化为法教义”。[138]在行政实践中，“法律关系获得最好转化的是租税法、社会法、补贴法，以及包括公务员法和学校法领域……然而在其他领域，行政法律关系却并未教义化，相反仅具有一种启发性的功能，并无助于完成现实的行政任务”。[139]制度化和形式化的欠缺也使法律关系尚未与行政法的其他范畴形成有效链接，更不用说藉由某种合逻辑、合目的的方法，而将现代行政法重新塑造为一个有机整体。因此，尽管法律关系学理的倡导者黑贝勒曾预言，法律关系将成为行政法学“新的体系构成的基石”，[140]但其发展至今却并不具备涵盖行政法整体，并“横向跨越个别行政领域的性格”，[141]反而如施米特一阿斯曼坦言，“与行政法学的另外三项解释模式：行政行为理论、行政程序理论，以及司法审查基准理论相比，法律关系学理在体系化构成方面是最弱的”，未来在体系整合、系统建构和整体均衡等方面，也都面临重要的“体系发展任务”。[142]

    （四）突破公权利理论的困难

    除行政法律关系学理制度化和体系化程度不高外，核心理论难以突破同样是影响法律关系理论推进的重要原因。既然法律关系是“两个以上的法律关系主体彼此之间的权利义务关系”，[143]其核心内容就必定是权利存在与否的判断。而这一问题的关键又是作为行政法律关系主体一方的相对人，所拥有的公权利存在与否的判断。正因如此，那些尝试在特别行政法领域推进法律关系学理的讨论，也基本都将焦点集聚于对具体个案中主观权利的探求。

    如上文所述，德国法一贯将对主观公权利的探求诉诸保护规范理论，而这一理论的核心又是对争议规范的利益保护指向的判断。保护规范理论在德国经历新旧两个阶段：旧保护规范可追溯至奥特马尔·比勒（Ottmar Buehler），其对于保护规范理论的阐释至今仍被作为这一理论的“基础性内容”。[144]旧保护规范理论主张对法规范的解释应优先考虑立法者的主观意愿，唯有在存在疑问时，才会考察客观规则是否在“事实上保护了公民的个体利益”，[145]从这个意义上说，旧保护规范理论对于法规范的解释更趋主观。二战后旧保护规范理论获得以施密特一阿斯曼为代表的学者的革新，他们主张对规范保护目的的探求不应主要从规范制定者的主观意图中探求，而应从“整体的规范构造”以及从其“制度性的框架条件”[146]下获得。在这当中，基本权利又扮演着一种“明确价值的、体系化定位的作用”。[147]相比旧保护规范，新保护规范理论对规范意旨的探求更趋客观化，而且基本权利也在其中获得更多的权衡比重。尽管如此，德国学者却并不认为新旧保护规范理论之间存在显著差异，二者的核心都是将公法权利的存在与否，回溯到各项客观规则的意旨是否保护个人利益，因此本质上都属于法律解释，新旧保护规范理论所提供的都是“有助于法律解释的原则、规范，抑或猜想”。[148]但无论趋向主观或是客观，新旧保护规范理论中都存在“令人质疑的元素”，[149]也就不可避免地会引发法律解释和法律适用上的不确定，因此常常被评价为“导致司法实践混乱的学理渊源”，甚至被讥讽为“充满矛盾混乱、主观随意、不可预见的、摇摆不定的理论诡辩”。[150]这也导致在20世纪六七十年代，有相当多的学者主张应与“保护规范理论彻底告别”。[151]但这一主张又反过来使以保护规范为基础的公权利学说受到强烈压制。伴随80年代中期公权利理论的复兴，如何构筑一种与传统认识相区别、“具备新的实体内容”的公权利判断基准，便成为德国公法学界热议的命题。

    正是在这一背景下，法律关系学理的倡导者哈特穆特·鲍尔主张应摆脱保护规范理论的影响，使对公民主观公权利的探求，不再以这一理论为思考基础。在他看来，不明晰的法律概念，不确定的解释方法以及混乱的法律适用，都使保护规范理论缺乏坚实的理论基础，也因此在对公权利的判定问题上凸现“贫乏的承载能力”。[152]他主张将法律关系作为构建主观公权利的新“理论基点”，[153]认为“既然法律关系是由法律所规范、安排和塑造，那么在对于个案中具体权利和义务的探究，也当然应以这些法律规范为核心基准”。[154]鲍尔认为将主观公权利放置在具体法律关系下探究，展示出“整体性观察”、“整合宪法和基本权利规定”以及“兼顾规范领域的具体事务结构”[155]的诸多优点。不少学者也评价，法律关系对于公权判定的适用标志着“从目的理性到对话式理性”[156]的范式转换。尽管鲍尔展示了重塑新公权理论的可能路径，但其本质却与施密特一阿斯曼的新公权理论一样，并未脱逸出传统公权理论的思考模式。他主张国家与公民在公法上的权利义务可从法律关系的规范中获得，但这种方法除了锁定所需考察的范围外，仍旧无法摆脱对规范意旨的解释和探寻。因此，上述观察方法究竟在多大程度上超越了“保护规范理论”，实在无法给出过高评价。此外，传统学理也并非就如法律关系学理的倡导者所指责的那样，对相对人权益、对第三人保护等问题毫无觉察。以德国的建筑法为例，相邻人保护早在20世纪70年代就为司法判决广泛关注，并被纳入传统学理。而在被纳入传统学理时，学者选择以“保护规范理论”还是以“法律关系学理”作为理论依据并无太大影响。相反，“相邻人所涉及的利益能够在多大范围内被确认为法律上值得保护的主观权利，才是这一问题的关键，而学理的任务也应是为此提供适宜的解释基准，但法律关系学理对这一问题的解决并没有显著贡献”。[157]此外，如果一个相邻人的主观权利被涉及，其与行政机关之间必定会产生一种法律关系；如果没有权利被涉及，相邻人与行政机关之间产生的就不再是一种法律关系，而只是一种利益关联。[158]换言之，如果将法律关系作为主观权利的产生基础和评判基准，就会不可避免地陷入“同一反复”的概念陷阱。正因如此，德国联邦行政法院曾在判决中批评将相邻人保护诉诸法律关系的做法，并尖锐指出，相邻人权利的判定在于“对特定规范的立法动机和内在正义予以综合权衡”，而其核心又在于协调和消弥“相邻人的利益确认和法的安定性之间的矛盾”。[159]

    综上，法律关系理论要取代行政行为成为独立的行政法教义学核心，就必须提供一套区别于旧公权理论、有关“如何从实体法规范中探求并完整建构公民公法权利”[160]的新公权理论，由此，才能完成法律关系理论建构中的关键一环。但这一工作迄今并未达成。大部分法律关系学理的倡导者关于法律关系中权利义务的讨论，基本都止步于具体的、各论的、问题发现式的论述，并未归纳总结出足够抽象、与现实事物结构保持一定距离、兼具实际指导力的解释规范和判定基准。

    五、法律关系与行政行为：非此即彼还是相互补充？

    概念功能指向阙如、制度化体系化程度偏低、核心理论难获突破、平等关系的构想又存在弱化行政控制的危险，这些弊端都导致法律关系学理虽然表现出诸多优越性，却始终在“阿基米德支点”与“明希豪森辫子”之间游移，而无法取代行政行为。与此同时，传统学理的捍卫者也回击法律关系学者对于行政行为的批判属于并无实据的夸大。[161]在他们看来，作为法解释和法适用工具，行政行为并非像法律关系学者所指责的那样，对于相对人缺乏关照，对于特殊领域的事物结构缺乏体察、不具备过程性和时间维度。相反，行政行为学理已经通过诸如行为附款、授益行政行为、依申请行政行为、程序要求等制度设计，回应了上述问题，而在行政行为占主导地位的很多领域，“也并未明显觉察出法律关系学者所提出的问题”。[162]

    事实上，无论是宣称其优越性的支持者，抑或讥讽其是“空洞形式”[163]的反对者，本质上都是将法律关系视作行政行为的竞争和替代，二者非此即彼，而这也是法律关系自“重获发现”以来学界对其的一般定位。但这一学理在与行政行为的相互竞争中同时呈现出的优越性和局限性，却促使学者开始重新思考二者的关系。相较黑贝勒和鲍尔这些早期倡导者，越来越多的行政法学者，包括法律关系学理的倡导者都开始转而认为，二者相互补充而非彼此对立，或许更能提供“与时代相符的行政法认知基础”。[164]这一认识的得出，除因法律关系学理自身存在尚未克服的缺陷外，同样是基于对行政行为以及传统行政方式法教义学的功能价值及其革新能力的理性考虑。

    （一）行政行为的功能价值与革新能力

    法律关系学理的倡导者曾指责行政行为在面对新兴行政时，已丧失了提供有效导引的功能，但行政实践却证明，“关于这一制度功能丧失的猜测并不成立”。[165]作为行政活动的基本单元，行政行为通过其型式化构造，不仅简化了行政方式，促进了行政任务的履行，还完成了对行政秩序稳定性、明确性和可测性的塑造，并因此将法治国的约束和控制纳入行政领域。行政行为所包含的上述价值在新兴行政下不仅不容放弃，新兴行政的复杂性和多样性还更需要藉由行政行为的这一功效，“在其不可预测性中引入法治国的光照”。[166]基于这一原因，在传统的适用领域之外，行政行为同样成为诸多全新的行政领域中被广泛接受的行为模式。“在这些领域中，行政行为作为一种媒介，将诸多差异性的、利益交织的多元行政法律关系，纳入某种可信赖的、可预见的法律秩序中。”因此，尽管遭遇与行政现实相互抵牾的批评，但在诸多新兴行政领域，“行政行为的重要性非但没有减弱，反而增加了”。[167]除法治国价值外，行政行为在系统建构和拓展方面的功能同样不容否定。作为传统行政法体系的基石，行政行为为复杂行政提供了一整套有关决定程序、构成要件和法律后果的明确导引。这一概念的定位作用，使行政现实的复杂性大为缩减，个别行政法领域获得有效规整，行政法总论与特别行政法也因此紧密相连。行政行为在行政一体化方面的功效，使法律关系学理的倡导者同样坦言，“如果没有其稳定化作用，没有任何行政法分支能够形成，也没有任何特别行政法领域能够在生活实践中获得实际的转化”。[168]

    除不容放弃的功能价值外，作为一项传统的制度创设，行政行为在新兴行政下同样展现出革新的能力。传统行政方式法教义学将行政行为塑造为具有高度抽象性的整体，并通过其充分的抽象性以及与现实之间的适宜距离来实现其适应力和整合力。但新兴行政的多样化却需要行政行为不再停留于抽象层面，而是“以任务为导向，成为实现多重行政任务的灵活性和创新性媒介”，行政行为必须在稳定性和灵活性、制度性和创新性之间寻求平衡。而行政行为在晚近的改进和调整，也基本以这一思考为出发点。这些革新包括通过扩大型式化行为的概念范畴，对于未型式化行为加以制度化和规范；[169]包括将复杂决定予以“分节化”和“序列化”，提高传统决定应对事实持续发展的灵活性；[170]包括通过对决定程序的强调，提升公民的程序参与权利；包括创设出暂时性行政行为、先行裁决和部分许可等新的行为方式，[171]并更多地承认行政的“裁量空间和判断余地”，[172]来提高行政的弹性。这些革新都一定程度上表明，传统行政方式法教义学尚有调整的空间，也同样具备革新的能力，因此在现阶段就全面否定其作为法解释和法评价工具的价值，并不客观和理性。

    （二）法律关系和行政行为的相互补充

    既然“用法律关系替代行政行为的做法并不值得推荐”，[173]法律关系也不应视为推翻了传统的行政方式法教义学，那么法律关系和行政行为的关系就应在相互补充和共同作用的模式下重新定位。事实上，两者的相互配合、相互补充已经在一些新兴行政领域，例如环境法、能源法和建筑法领域获得展现。在这些领域中，以往被视为常规性的国家与公民之间的双边关系被更多边的法律关系所替代。这些法律关系大多涉及复杂的利益结构，包含多个利益主体。学者尝试在这些新兴领域中，借助法律关系学理为多元关系的处理提供了一种开放构造。这种构造覆盖了不同的规制和任务领域，也容纳了不同的“形成、裁量和权衡标准”，藉由这种整体性构造，行政得以完成对相互交错的利益的权衡与比较。尽管法律关系学理的优越性使这种利益权衡与比较具有整体性、交互性和动态性，但在这种框架性构造中，承担每项具体的利益权衡和分配任务的概念工具，仍旧是行政行为。“为了对相互冲突的利益进行体系化规整，行政在此过程中的每项决定都需满足基本的理性需求，而这一需求又只有借助行政行为的规范性构造才能获得”，[174]因为行政行为的形式化构造不仅抑制了行政恣意，亦使行政决定的作出具备起码的理性。从这个意义上说，法律关系为新兴行政提供了重要的分析框架，但行政行为却是其中不可替代的理性决定要素。此外，现代行政在处理利益交错的多元法律关系时，为缩减其复杂性，往往将行政程序予以“分节化”和“序列化”，行政决定也因此在更大程度上表现为分层或分级决定。[175]这种分节化和分层化处理旨在通过将一项完整的决定划分为多阶段完成，来提升行政决定的弹性，并使复杂行政重新获得被“概观了解”[176]的可能。在复杂过程被分级分层后，行政可在每个阶段下分别作出阶段性决定，这些阶段性决定可以表现为先行裁决，抑或部分许可，[177]总之都是行政机关在尚未全部澄清案件事实的情形下，对已决部分的先行决定。因为只是暂时性决定，对嗣后的整体决定并没有约束作用，这些新型行为被认为大大提升了行政应对复杂现实的弹性。但这些“分层行政程序下的制度设置”[178]同样是以行政行为的结构为样式，以行政行为的制度为基础，本质也仍旧是对传统行政行为的灵活化处理，而现代行政对这些行为样式的适用，也同时将决定的稳定性、可预测性以及法治国约束同样导入多元法律关系领域。正因如此，德国学者评价，“如果没有行政行为，环境和建筑法中的计划决定将无法具有稳定化的效果”，“而未来在内部行政咨询结构的不可预见性中，是否能够引入更多的光照，同样有赖于在结构上根据行政行为的样式而建构的控制性决定”。[179]

    综上，在被重新定位之后，“法律关系学理既不是旨在取消行政行为（或其他行政方式），也非取消主观公权利，更不是取消行政机关的权限和职能，概言之，法律关系学理并没有对传统的行政法学理及其体系化构成产生威胁。相反，它只是尝试将程序思考的要求引入行政法中，并在曾经被分开总结的行政法的基石中纳入整体性思考”。[180]而实践也证明，无论是行政行为或是法律关系，对于新兴行政都不可或缺，二者相互配合，才能有效应对行政现实的新变化和新发展。

    结语

    如果说法学的核心命题，在于“拣选社会生活中具有法律意义的重要事实，进行法的规制，以形成合乎宪法要求的法秩序”，[181]那么形成符合现实经验的法教义，就是法学科的重要任务。而法教义学又并非僵化固定的教条，它需时时接受是否与新的现实经验相符的检验，并时时进行修正、更新甚至被取代。从这一认识出发，法律关系学理作为一种全新的法解释和法评价工具，在现代行政法中蓬勃兴起，反映的正是传统行政方式法教义学在面对新的行政现实时所暴露出的功能局限，以及人们因此重新寻找“与时代相符的行政法教义学”的努力。

    但一项成熟的法教义不仅应包含对现实经验的细致归纳，对制度规则的逻辑演绎，还要与复杂现实保持密切关联，向其开放并为其提供基本导引。[182]这些均导致法教义学的缔造需经长期的规则拣选、逻辑锤炼，以及与现实经验之间持续不断的反复回溯与彼此作用。它不仅应从内部表现为一个和谐统一的有机整体，对外也应是一个“价值与逻辑”兼备的意义关联体。以上述标准来检验，尽管法律关系在私法领域已成为毋庸置疑的学科基础，但法律关系在行政法中却尚处于起步阶段，它在诸多方面都需要进一步的厘清、填补和整合，因此与成为新的行政法教义学基础，并与取代行政行为之间仍旧具有相当距离。尽管如此，作为现代行政法学一种崭新的观察视角，行政法律关系学理在方法论方面的重要价值，却不容忽视。它对传统“国家不渗透人格”的纠偏，对多元利益协调和弥合的强调，对行政相对方和第三方的平等关照，对复杂行政以及变动过程的整体性和动态性考察，都为我们重新解释、评价和规范新的行政现实提供有益启发。而它作为法评价和法解释工具的重要价值，也已在环境行政法、规划行政法等诸多特别行政法领域获得充分展现。这些认知和判断都为未来重新建构与时代相符的行政法教义学提供思考基础。

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