据人民网报道，我国《国家安全法》修订已经进入了全国人大常委会审议程序；国家安全部提议主要有三点：一是将现行的《国家安全法》名称修订为《反间谍法》，二是明确公安、保密等机关在反间谍工作中的配合，三是明确反间谍部门在工作中使用强制措施的权力。[1]随着我国社会的转型，尤其是国家安全理论研究与国家安全工作实践时间的的深入，31年前制定的《国家安全法》也需要与时具进了；现在确实是修订《国家安全法》的最佳时机。但是，仅仅修改《国家安全法》的名称，可能是不够或不够妥当的。

    一、《国家安全法》修订的最佳时机已经成熟

    我国的国家安全部1983年成立；为了加强国家安全法治，1987年正式成立了国家安全法起草小组，现行的《国家安全法》也在1993年得以实施。现行的《国家安全法》共5章、34条，主要规定了国家安全机关在反间谍工作的工作原则、享有的职权、以及公民在反间谍工作的权利和义务。从某种意义上说，《国家安全法》就是为刚成立的国家安全机关制定的一部“国家安全机关授权法”。在过去的21年里，这部法律保障了国家安全机关反间谍工作的开展，为维护我国国家安全发挥了重要的作用。

    随着我国社会的发展，以及我国周边局势、亚太局势和国际局势所出现的深刻变化与深度调整，我国国家安全工作所面临形势与21年前相比已经出现了巨大的变化。近几年来，我国领导人先后阐明了新型国家安全观与亚洲安全观，我国也成立了国家安全委员会，这既反映出了我国在国家安全理论研究与工作实践中所取得的最新成果，也暗示着《国家安全法》修订的时机基本成熟。2013年3月全国“两会”期间，余敏等30名代表提出了关于修改国家安全法的议案；[2]在我国国家安全委员会、新的中央国家安全工作领导小组成立后，修订《国家安全法》很快被提上了议事日程。

    《国家安全法》修订工作，是我国安全法治进程中的一件大事。古语说，“求其上，得其中；求其中，得其下；求其下，必败”。国家安全法修订能够促进我国国家安全法治工作登上更高的台阶，不但有助于更好的维护国家安全、社会稳定，而且能够更好地保护公民权利和自由。但是，修订《国家安全法》的目标如果仅限于更改名称、细化相关执法机关互相配合的原则、授予反间谍机关的强制措施权限，既没有全面反映我国国家安全理论研究与实践的现状，也没能进一步促进我国公民权利保障制度的完善，因而是不够全面、或有欠妥当的。

    二、《国家安全法》修订应当体现我国的新型国家安全观等最新理论研究成果

    《国家安全法》修订也是我国社会政治与法治进程中的大事，应当融合我国在国家安全、社会主义法治等方面所取得的理论成果与实践经验。修订国家安全法，首先在理念上应当体现我国新国家安全观和国家安全理论研究与实践的最新成果与经验；其次在程序上应当融合现我国社会主义民主与法治发展的成果。

    （一）《国家安全法》修订在理念上应体现我国新国家安全理论研究的最新成果

    现行《国家安全法》的理论基础是传统安全观。在1983年成立国家安全机关、1993年实施《国家安全法》时，我国的国家安全观还处于传统安全观的基础上。所谓传统安全观，是指单纯强调“政治安全和军事安全”，“它的安全对象基本限定在以国家为主体的政治、军事安全事物上，防御的是境外的军事威胁，以拒敌于国门之外为目的，准备战争和赢得战争是国家安全工作的中心。”[3]与传统安全观相对应的是现实主义学派的国际关系理论[4]；根据现实主义国家安全观，安全是从国家实力派生出来的概念，即国家实力越强国家就越安全，因此国家需要为了安全而持续努力去发展。当现实主义者与新现实主义者在当前国际政治中占主导地位时；国家安全事项都是受到了严肃的对待。在传统安全观中，国家实力是通过经济、军事、和人力资源等体现和衡量的。[5]基于国际关系现实主义理论和传统安全观，以及当时对国际形势所作出判断，因而我国1983年实施的《国家安全法》将反间谍、反颠覆工作作为国家安全工作的中心是与当时的传统国家安全观相符的。

    2014年4月16日，习近平在中央国家安全委员会第一次会议上提出“总体安全观”，则是我国由新安全观取代传统安全观的重要标志。从上世纪以前苏联解体为标志的国际格局由两极转为多极化发展后，我国及时对国际形势作出了“和平与发展是当代国际发展主流”的科学判断，并调整了我国的对外政策[6]。随着我国内改革开放所引发的社会深度变革，居民日常生活中新出现的不确定因素（如恐怖袭击、重大骚乱、邪教活动、民族冲突等）对重大公共利益和国家安全构成了新的威胁。与此同时，国外的国际关系与国家安全学理论研究新成果传入国内，国际关系理想主义学派、建构主义学派，综合安全理论（Comprehensive Security）中的人类安全理论、社会安全理论等在被国内学界所接受、并得到了进一步深入研究；尤其是非传统安全问题在国内研究获得了丰硕的成果。习近平在阐述“总体安全观”时指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全。[7]这些关于总体安全观的相关论述折射出我国新安全观中的国际关系理想主义[8]学派、甚至建构主义[9]学派、综合安全观的色彩。

    新国家安全观作为我国国家安全理论研究与实践探索的重大成果，应当在《国家安全法》修订中有所体现。

    （二）《国家安全法》修订在程序上应体现我国社会主义民主与法治的最新成果

    国家安全，既关乎国家利益与安全，同时也关乎社会成员的权利与自由；国家安全法，不但是一部赋予那些承担国家安全职责的国家机关或部门相关权限的法律，同时还是一部与公民权利与义务密切相关的法律。2013年11月，习近平同志在十八届三中全会上指出要推进国家安全法治建设[10],加强公民权利保护是国家安全法治建设的应有之义。

    首先，需要明确相关国家在维护国家安全格局中的职责与权限。在《国家安全法》修订中，需要用法律来进一步明确相关国家机关、部门在维护国家安全工作中的职责与权限，尤其是国家安全委员会与全国人大、中央政府在国家安全体系顶层架构中的地位与相互关系。同时，还需要用国家安全法中明确执行（执法）层面中相关国家机构的职责，尤其是公安、安全、保密机构与相关执法部门（如边境管理、金融管理、通信与计算机网络管理、民族与宗教管理）在维护国家安全工作中的职责与相互配合的方式或程序；还需要明确相关国家机构在国家安全工作中保障公民合法权利与自由的职责，以及在公民权益受到损后为其提供法律救济的职责。

    其次，需要明确公民权利与自由的保护措施。在《国家安全法》修订中，要进一步明确对公民权利与自由的保护。我国宪法规定公民有义务维护国家利益、安全与荣誉的义务；这意味着公民需要在维护国家安全工作中保持一定的容忍。但是《国家安全法》修订中应当明确对公民的合法权利与自由的保障措施，要求在国家安全实践中行使了特定权力的机关或部门应当为保护公民合法权利与自由而作出努力；例如定期对公民权利保障工作进行评估等。

    国家安全法治，事关人民群众切身利益、事关改革发展稳定全局。这次《国家安全法》修订，作为我国国家安全法治进程中的大事；在修订《国家安全法》过程中，应当将国家安全法治中涉及到的重大法律问题加以研究，以为维护国家安全、维护社会稳定、保护公民合法权利与自由提供法治保障。

    三、关于《国家安全法》修订的目标

    《国家安全法》修订是我国安全法治进程中的大事。在修订国家安全法时，首先需要厘清确定我国的国家安全观，明确我国国家安全工作的目标；其次需要完善我国的国家安全工作机制与宏观加构，用法律明确相关机构的职责与权限；第三需要建立公民权利保护评估机制，强化公民权利与自由的保障。

    （一）厘清国家安全观，明确国家安全目标

    国家安全观是正确认识国家安全工作所面临形势、辅助制定国家安全策略和指导国家安全工作的理论体系。国家安全观（Concept of National Security），是运用系统思维和系统科学方法观察分析国家安全问题，把国家安全的构成要素、影响国家安全的因素、危害国家安全的因素等理解为一个复杂的有机系统，把国家安全保障机制和保障活动理解为一项复杂的系统工程，从而科学地认识、分析国家安全问题，并用以指导国家安全活动的体系或系统[11]。国家安全观通常包括国家对其所面临安全形势的判断（国际政治格局及发展趋势）、国家核心利益（国家安全工作所希望实现的目标）、国家安全宏观策略（维护国家安全和利益的宏观政策）等构成。

    国家安全观不但具有指导国家安全工作实践的价值或功能，还能够在发布后方便周边国家减少对我国安全战略的误判、有助于开展双边或多边在安全事项上开展合作。

    因此，在修订国家安全法之际，需要厘清我国的新国家安全观[12]。

    （二）完善国家安全法律体系与制度与架构，明确相关国家机关的职责

    首先，完善我国国家安全法律体系。在1983年实施国家安全法时，国家安全法律体系以当时的《刑法》、《刑事诉讼法》、《国家安全法》等所构成。但随着社会的发展，尤其是我国国家核心利益的范围进一步拓宽，如国家统一与领土完整、政治安全与社会稳定、金融安全、计算机网络安全等非传统安全事项都逐渐被安全化而纳入了国家安全范围等；为了应对各种威胁，我国先后出台了《反分裂法》、《突发事件应对法》、《戒严法》等一系列涉及国家安全的法律法规。这些法律既丰富了我国的国家安全法律体系，但同时也暴露出国家安全法律体系的法律与法律之间的关系需要进一步协调，以避免实践中可能出现的法律冲突。在《国家安全法》修订中，在《宪法》与《立法法》框架内需要理顺《国家安全法》与《反分裂法》、《突发事件应对法》、《戒严法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等之间的内在关系，明确其在国家安全法律体系中的地位。

    其次，完善我国的国家安全架构。在1983年制定国家安全法时，来自境外的颠覆、间谍、破坏等行为被视为国家安全的、主要威胁；因而国家安全机关与公安机关组成了我国国家安全体制与架构，其中国家安全机关被确定为国家安全工作的主管机关（《国家安全法》第二条）。随着我国社会的发展，国家安全工作范畴围也进一步拓宽，除了颠覆、间谍等破坏活动外，民族分裂、宗教冲突与邪教活动、恐怖主义犯罪、社会骚乱（大规模群体性事件）、涉众型金融犯罪与网络犯罪等也先后被纳入国家安全工作范畴。除了国家安全机关、公安机关外，保密部门、边境管理部门、应急管理机构、防疫检验机构、信息安全部门、新闻传媒管理机构、民族与宗教管理部门等也涉及到或担负了部分国家安全工作。为了进一步提高国家安全工作执行层面的效率，在这次《国家安全法》修订中，需要明确相关国家机构的职责权限，严格相关工作流程与操作程序。

    （三）建立公民权利保护机制，强化公民权利保障

    维护国家安全与保障公民权利是国家安全法的两个主要目标。一方面，在维护国家安全的工作实践中，部分公民的部分合法权益可能会受到某些影响[13]；另一方面随着社会发展，一些原来不属于国家安全范畴的事项可能被“安全化”，为了国家安全等公共利益，公民个人应当容忍或克制、这也是公民的宪法义务。但是，为了实现维护国家安全、保障公民权利与自由的双重目标，国家安全工作体制中需要有公民权利保障的专门措施、国家安全法需要对此用法律规范加以确定。

    首先需要严格“安全化”（Securitization）的机制与程序。“安全化”就是将非安全事项通过特定程序而纳入国家安全范畴、并动用包括军事手段等国家强力手段加以应对的过程[14]。当出现新的国家利益需要采取特殊措施应对、进而纳入国家安全范畴时，应当通过严格的程序加以规范。如国家安全委员会认为某事项应当予以“安全化”时，应当组织相关专家与研究机构加以充分论证；再由全国人大按照程序予以确认、并同时确定有关负有维护国家安全工作职责的机关按照法律程序执行。

    其次需要完善公民权利保障评估机制与程序。承担国家安全职责的机构应当定期对其工作中的公民权利保障情况进行评估，国家安全委员会也应当不定期对国家安全实践中的公民权利保护情况组织评估与检查，并对实践中存在的体制性问题及时采取措施予以改进。全国人大也应当明确相关专门委员会对于全国范围内涉及国家安全工作中公民权利受损的重大事件举行听证，并责成相关机构或部门加以改正。

    四、关于国家安全部在修订《国家安全法》三点提议的思考

    根据媒体报道，国家安全部在这次修订《国家安全法》过程中提出了三点提议；这些提议反映出了国家安全部作为当前承担了重要国家安全职责的国家机关对于国家安全形势的正确认识及推进国家安全法治进程的努力。但是，这些提议也值得商榷。

    首先，对于修订中对《国家安全法》更名的思考。将现行的《国家安全法》名称修订为《反间谍法》并不是当前最迫切的事项；虽然这项提议能够让国家安全机关的工作范围与目标更加精确，却不利于国家安全法治进程的延续。从国家安全法治进程的延续性出发，《国家安全法》在修订中，名称最好予以保留；但在内容上可以同修订形式进行完善。1983年制定国家安全法时，我们对国家安全的认识与理解尚处在传统安全观的境界上；因而当时将反间谍工作视为国家安全工作的中心、并作为我国国家安全法规制的重点，是我国国家安全法治实践的现实，对此既无须忌诿也无需回避。现在，非传统安全观、总体安全观都已成为我们认识、处理国家安全事项的基础。因此，在这次修订中，可以将我国国家安全理论的最新成果、国家安全工作实践的最新经验总结、升华后，结合我国的立法技术、用恰当的法律规范形式充实到国家安全法中。

    其次，对于我国反间谍工作予以单独立法的思考。无论时代如何发展、国家安全基础理论研究如何演进，情报与反情报（反间谍）工作都是国家安全的重要组成部分；用法律来规制情报与反间谍工作都是国家安全法治的重要内容。因此，制定《反间谍法》具有重要的理论研究与实践指导价值。但目前国内对于《反间谍法》的研究仍不够成熟，除了除了现行《国家安全法》第四条与《国家安全法实施细则》第三到八条所规定的几类颠覆、间谍、破坏行为，以及《国家安全法》与《国家安全法实施细则》中关于反间谍机构的职权外，国内对于反间谍法治的研究成果都没有达到制定一部专门法律的条件。而且当前的还有学者主张通过辨析“侦察”与“侦查”而倾向于将反间谍工作中的技术侦查措施、强制措施同刑事诉讼法的相关规定区别开来[15]，以反间谍工作的特殊性而过度限制涉及国家安全的相关人员的权利保护与法律救济。这都表明我国制定反间谍法的条件尚未成熟，需要进一步研究。

    第三，关于《反间谍法》应否明确强制措施的思考。反间谍工作是一项重要而特殊的工作，在面对各种复杂的工作环境，反间谍机构需要采取各种特殊措施，包括大量采用技术侦查与秘密侦查。1983年，我国刑事诉讼法缺乏秘密侦查与技术侦查的相关规定，《国家安全法》通过法律规范的形式为反间谍工作提供了采取技术侦查与秘密侦查的法律依据。但在我国刑事诉讼法通过修订、增加了技术侦查与秘密侦查的情况下，对于反间谍工作中常用的强制措施，是否应当由《反间谍法》来规定或设定？从本质上考察，反间谍机构的反间谍工作属于侦查范畴，反间谍工作中的各种调查措施，与刑事诉讼法所规定的“专门调查工作”、“强制措施”并无区别[16]；虽然反间谍工作实践中许多案件最后出于国家利益而没有进入审判程序，但是反间谍工作中的侦查毫无疑问的是刑事诉讼法规制的内容。因此，从国家法治统一、公民权利保障的出发点，反间谍工作中的强制措施应当由国家的刑事诉讼法规制。

    在新的反间谍法实施之前，反间谍工作应当在刑法、刑事诉讼法的规制下开展；最高法可以在必要情况下，结合现行刑法的相关内容、对当前国家安全机关工作中侦查的案件类型进行解释，为反间谍工作提供充足的刑事法律依据。最高检也可以结合现行刑事诉讼法关于秘密侦查与技术侦查的相关内容，针对反间谍工作中的特定情形而对反间谍工作中的相关措施进行解释，以为反间谍工作提供诉讼程序上的法律依据。反间谍机构则需要定期对工作中的公民权利保障情况进行评估，并不断改进。

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