一、国家海上行政管辖权的概念

    国家海上行政管辖权是国家主权、主权权利和管辖权在海上的延伸，是国家管控海洋的常规方式和主要载体，最具“抓手”作用。然而，国内学界对国家海上行政管辖权鲜有论述。就国家行政管辖权而言，学界对其内涵和外延的表述各有千秋。如认为：行政管辖权是行政主体在行政程序法上的一项程序权力，它是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。[1]行政管辖是行政机关之间就某一类行政事务的首次处理所作的权限划分。行政机关基于行政管辖的法律规定所享有的权力就是行政管辖权。[2]以国家所具有的管辖权能作为划分标准，国家海上行政管辖权可分为国家立法、司法和行政管辖权；以国家管辖权的实施作为划分标准，可分为行政、民事和刑事管辖权。《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）使用了“刑事管辖权”（第27条、第97条）和“民事管辖权”（第28条）概念，没有使用行政管辖权的概念。但其第94条第1款和第2款（b）规定“每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制”；“根据其国内法，就有关每艘悬挂该国旗帜的船舶的行政、技术和社会事项，对该船及其船长、高级船员和船员行使管辖权”；第219条提及“行政措施”。

    国家海上行政管辖权是国际法确认的或赋予的不同国家在不同海域进行行政管辖的权能及其权限划分，国家据此对其行政系统内部进行权限界定，对船舶航行和飞机飞越实施以维护本国海洋安全和权益以及全人类共同利益为目的的海上行政管辖。其主要特征有：（1）权力基础不仅基于国家主权，如国家享有领土主权，因此在其领水拥有属地管辖权；但在其他海域，国家并不享有主权，然而国家可以拥有既定的管辖权，如船旗国管辖权、保护管辖权、普遍管辖权。（2）权力依据主要是国际法特别是《公约》，其次是国家制定的符合《公约》和其他国际法规则的相关国内法。（3）权限范围在不同海域具有层级性并一般由近到远递减。国家对内水的行政管辖权仅受限于《公约》第8条第2款规定的特定情形下的无害通过权；外国船舶在领海享有无害通过权，此外国家的行政、刑事、民事管辖权也受到其他限制；领海若属于用于国际航行的海峡，则对外国船舶和飞机适用过境通行制；群岛国在群岛水域的主权受《公约》第39条、第40条、第51条、第52条、第53条等限制；在《公约》规定的限制条件下，专属经济区和大陆架适用航行和飞越自由制度；公海自由，国家对外国船舶和飞机不具有行政管辖权。（4）权限划分的主旨不是划分国家行政主体系统或海上行政主体系统的内部权限，而是划分国家之间的行政管辖权限；其主旨不是划分国家行政机关内部就某一类行政事务的首次处理所具有的权限，而是划分国家之间就某一类海上行政事务何国具有专属管辖权和优先管辖权。在作出了上述划分之后，国家行政机关再作何种管辖权限划分纯属国家内部事务，由该国国内法具体化，即规定某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理。（5）国家海上行政管辖权与海上行政执法具有本质区别又有密切联系。前者是指国际法确认的或赋予的不同国家（如沿海国、船旗国）在不同海域进行行政管辖的权力及其划分，而后者是国家据此予以实施而对其行政系统内部进行执行权限划分。因此，前者是权能和权限，是后者的基础和前提，否则后者就是无源之水无本之木。而后者是权能和权限的运用或实施，是行为或活动。如有学者将海洋行政执法定义为：是指行政执法主体在海洋管理领域运用行政权依法作出的具体、直接影响行政相对人权利义务的行为，或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。[3]

    二、国家海上行政管辖权的执法主体

    世界各国的海洋管理与海上执法体制，大致分为三种模式：多部门管理与分散执法的如俄罗斯、加拿大和我国；多部门管理与相对集中执法的如日本、美国和英国；海洋管理与海上执法职能都相对集中的比较罕见，实例是韩国。然而，海洋大国都没有建立绝对统一的海上执法机构体制。[4]各国海洋管理体制在向协调管理和综合管理发展。加拿大建立了多部门管海的模式，这些部门主要包括海洋渔业部、交通部、环境部、公共安全部4个部门，并在此基础上建立了海洋管理的协调机构。[5]俄罗斯实行按行业分部门管海的体制，但2004年6月11日成立了由政府总理、国防部长及各涉海部门高级官员组成的海洋委员会，该委员会的设立可以充分协调各部门对海洋资源、海洋战略、海洋军事、海洋国防、海洋外交和海洋交通等领域的有效管理。[6]美国海岸警卫队在美国五大武装力量中是唯一拥有执法权力的队伍，也是唯一不受国防部节制的一支队伍，隶属国土安全部，共有各类人员123000人，拥有各类船舶1600余艘。[7]奥巴马政府上台后进一步强化了美国海洋管理制度，其措施包括成立国家海洋委员会，统筹和协调联邦政府各部门的海洋管理工作，建立以生态保护为核心的区域协调的综合管理机制，强化海岸警卫队的海上执法能力，实现海上力量的全面合作。[8]

    中国原有海上执法体系是在1998年政府机构改革的基础上形成的。中国海上执法体制是以行业管理为主的模式，是陆地各行业部门管理职能向海洋领域的延伸。[9]其存在的主要弊端是：管理依据主要是部门规章，因而较易形成有利于本部门的事项则争管，而需要耗费人力财力的则不愿管的现象；执法权较分散，形成“群龙闹海”的管理格局；分散了国家有限的财力和物力，增加了执法成本。面临日益复杂的海洋形势，中国现行海上执法机制不能适应现实的需要。根据提请第十二届全国人大一次会议审议的《国务院机构改革和职能转变方案》，将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重组国家海洋局，由国土资源部管理，其主要职责是拟定海洋发展规划、实施海上维权执法、监督管理海域使用、保护海洋环境等，并以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导，推进海上统一执法。国家海事局仍保留原有建制，负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理及其行政执法，对外代表国家参与国际海事组织的活动并履行相关义务。

    无论国家如何设置本国的海洋管理与海上执法体制，但在《公约》中，国家海上管辖权的执法主体是以执法工具为标志的。如《公约》使用了军舰和其他用于非商业目的的政府船舶（第32条）、军用飞机（第107条）和政府飞机（第102条）等概念。第111条第5款规定“紧追权只可由军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶或飞机行使”。第29条所定义的“军舰”是指属于一国武装部队、具备辨别军舰国籍的外部标志、由该国政府正式委任并名列相应的现役名册或类似名册的军官指挥和配备有服从正规武装部队纪律的船员的船舶。《国际民用航空公约》第3条将航空器分为民用航空器和国家航空器，其中用于军事、海关和警察部门的航空器，应认为是国家航空器。

    三、国家海上行政管辖权的对象

    （一）国家海上行政管辖权的主体对象

    船舶和飞机是国家海上行政管辖权的主体对象。对船舶的定义基于规制目的而不同，如《中华人民共和国海商法》第3条、《中华人民共和国海上交通安全法》第50条、《制止危及海上航行安全非法行为公约》第1条、《防止船舶造成污染国际公约》第2条对船舶的定义都有所不同。广义的飞机是指借助空气飞行的飞行器，如飞机、热气球、滑翔机、遥控运载工具；狭义的飞机则只包括有人驾驶和无人驾驶的飞机（利用机械力）、滑翔机（利用风力）、其他遥控运载工具（利用机械力或风力）。按照能否在海面着陆，飞机可分为两类；水上飞机也可归入船舶类。《公约》没有对船舶和飞机给出定义，而仅从管辖权的角度将船舶和飞机按国籍分为本国和外国的，按用途从中分出军舰和其他用于非商业目的的政府船舶、政府飞机。此外，国家管辖权的对象在例外情况下还涉及到固定平台、[10]海底电缆和管道。

    船舶和飞机的国籍取决于国内法。《公约》第91条第1款规定：船舶具有其有权悬挂的旗帜所属国家的国籍。《国际民用航空公约》第17条规定：航空器具有其登记的国家的国籍。研究国家海上管辖权，其要旨是研究国家对外国船舶和飞机的管辖权。因为本国船舶和飞机无论处于何种海域和空域，船旗国或国籍国对其始终具有管辖权，只是管辖顺序或内容不同。因此，只要界定了国家对外国船舶和飞机的管辖权限，也就厘清了国家对船舶和飞机的管辖权界限。应指出的是，《公约》中国家管辖权的对象重点是船舶而非飞机，这是因为是船舶在从事经常性的海上活动。

    国家海上管辖权的对象如船舶和飞机是拟人化处理，该管辖权的效力及于船舶或飞机上的船员或机组人员及其所发生的社会关系。但在例外情况下对“船”和“人”的管辖权可以分离，如《公约》第97条第1款即规定了在该种情况下船舶的船旗国管辖权和船员的属人管辖权。

    军舰、军用飞机和政府公务船舶、政府公务飞机（以下简称“政府舰机”）是代表国家的海上执法者，因此政府舰机一般享有主权豁免，如《公约》第32条、第95~96条、第236条的豁免规定。其他公约也有类似规定，如《1910年统一船舶碰撞若干法律规则的国际公约》第11条、《1952年统一船舶碰撞中民事管辖权方面若干规则的国际公约》第5条、《防止船舶造成污染国际公约》第3条第3款。然而，政府舰机的主权豁免是指不受船旗国以外其他国家管辖，而不是豁免义务和责任。[11]政府舰机有义务遵守《公约》和/或沿海国符合《公约》和其他国际法规则的法律和规章；无论在什么海域对他国造成损害，船旗国/登记国应承担国家责任，但责任追究只能通过外交途径。政府舰机仅在个别情况下也是被执法者，如《公约》第102条规定的政府舰机由于其船员或机组成员发生叛变而从事海盗行为。

    （二）国家海上行政管辖权的客体对象

    国家海上行政管辖权的客体对象即国家海上行政管辖权所及事项范围，一般可分为内部事项和外部事项。

    内部事项属于船旗国/登记国管辖范围，可以划分为两类：（1）对本国船舶和飞机的行政、技术及社会事项上的管控。《公约》有诸多相关条款，第94条可以视为对船舶的该类内部事项的集中性界定，其第1款概括性地规定“每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制”。其第2~4款主要就两类管控事项作了列举规定：对船舶的管控；对船长、高级船员和船员行使管辖权包括采取为保证海上安全所必要的措施。其第5款特别规定：“每一国家采取第3款和第4款要求的措施时，须遵守一般接受的国际规章、程序和惯例，并采取为保证这些规章、程序和惯例得到遵行所必要的任何步骤。”（2）对本国船舶和飞机上的船员和机组人员所发生的社会关系的管辖权，如船舶在领海行使无害通过权时船舶上发生的涉及纪律、治安、民事或刑事责任的管辖权；而在公海，一般属于船旗国专属管辖。

    所谓国家海上行政管辖权所及的外部事项，即沿海国对外国船舶和飞机的行政管辖权的权限界定，分散在不同的海域制度中。一般而言，该外部事项的范围界定，取决于沿海国的主权、主权权利、管辖权和其他权利的范围。换言之，凡是与沿海国的上述权利具有利害关系的事项，若无特别规定，则归属为沿海国管辖的事项；反之，则归属为船旗国管辖的事项。

    四、国家海上行政管辖权的划分

    （一）国家在内水的行政管辖权

    尽管根据《公约》第8条第2款规定的特定情形，外国船舶包括外国政府公务船舶享有无害通过权，但外国飞机包括外国军机当然不享有无害通过权，各国也不允许外国军舰无害通过。根据我国《海上交通安全法》第11条的规定，我国对外国非军用船舶进入内水实行许可制。因此，沿海国在内水行使行政管辖权，除开《公约》第8条第2款的规定和对外国政府舰机的豁免，是没有其他限制的。

    （二）国家在领海的行政管辖权

    沿海国对其领海拥有主权。沿海国在领海行使的权利主要有：（1）对其领海内的一切资源享有所有权和专属管辖权，包括海洋生物资源养护权。（2）海上航行和空中飞行管辖权，包括航行安全及海上交通管理、保护助航设备和设施以及其他设施或设备、保护电缆和管道、沿海航运的专属权利。（3）海洋科学研究包括水文测量的专属权。（4）海洋环境保护和保全管辖权，防止、减少和控制海洋环境受污染。（5）制定和实施关于海关、财政、移民或卫生的法律和规章并采取措施予以执行的权利。（6）国防保卫权。若沿海国在战时保持中立时，交战国不得在该国领海交战或拿捕敌对国家的商船。因此，国家在其领海享有广泛的行政管辖权。然而，基于海洋自由的传统国际法理念，《公约》规定了外国船舶在领海的无害通过制度。

    尽管外国船舶有无害通过权，但《公约》规定：（1）沿海国可依《公约》和其他国际法规则制定关于无害通过领海的法律和规章，外国船舶应遵守所有这种法律和规章以及关于防止海上碰撞的一切一般接受的国际规章。（2）沿海国可以为管制船舶指定航道和实行分道通航制，特别是要求油轮、核动力船舶和载运核物质或材料或其他本质上危险或有毒物质或材料的船舶只在上述海道通过。（3）外国核动力船舶和载运核物质或其他本质上危险或有毒物质的船舶，在行使无害通过领海的权利时，应持有国际协定为这种船舶所规定的证书并遵守国际协定所规定的特别预防措施。这就可能涉及到沿海国对该证书的检查。（4）沿海国可基于对外国船舶提供特定服务的报酬而征收费用。《公约》第18条所规定的“通过”有两种情形：穿过领海但不进入内水或停靠内水以外的泊船处或港口设施；驶往或驶出内水或停靠这种泊船处或港口设施。因此该费用的征收一般发生在后一种情形下，如强制引航费和港口规费。然而，值得注意的是：《公约》第24条第1款（a）项规定沿海国不应对外国船舶强加要求，其实际后果等于否定或损害无害通过的权利。

    《公约》第19条第2款规定的外国船舶的“有害行为”包括12项，而《公约》第21条第1款规定沿海国可以制定有关法律和规章的所涉事项包括8项。其主要不同是“有害行为”中有7项涉及沿海国安全，一般为外国政府舰机所能为，而非外国商船所能为，而这涉及到行政管辖权豁免问题，因此《公约》没有规定在沿海国可以制定有关法律和规章的所涉事项中。而“所涉事项”前三项涉及到航海安全和保护海洋设施，完全属于沿海国主权范畴；就其他事项，两个条款的规定基本相同。因此，沿海国对外国商船的“有害行为”和“所涉事项”都具有行政管辖权。此外，尽管《公约》第21条第2款规定沿海国可以制定有关法律和规章的所涉事项“不应适用于外国船舶的设计、构造、人员配备或装备”，但并非意味着沿海国不能就该等事项行使行政管辖权，如根据《公约》第219条，若沿海国已查明在港口或岸外设施的船只违反关于船只适航条件的可适用的国际规则和标准从而有损害海洋环境的威胁，可采取行政措施阻止该船航行。

    （三）国家在毗连区的行政管辖权

    《公约》第33条规定了沿海国可在毗连区内，为海关、财政、移民或卫生事项实行必要的管制。对这些事项的管制本质上属于行政管辖权。沿海国在毗连区的管制权体现为两方面：（1）防止在其领土或领海内违犯其海关、财政、移民或卫生的法律和规章，即沿海国确信外国船舶若进入其领土或领海可能构成上述违法行为，则有权禁止其进入。（2）惩治在其领土或领海内违犯上述法律和规章的行为，即沿海国对在其领土或领海内发生的上述违法行为，可在毗连区依法采取措施，并依据沿海国上述法律和规章加以惩处。

    （四）国家在用于国际航行的海峡的行政管辖权

    按其法律地位，海峡可分为内海峡、领峡和非领峡。内海峡属于国家内水，一般实行航行和飞越许可制，例外是《公约》第35条第1款所规定的“按照第7条所规定的方法确定直线基线的效果使原来并未认为是内水的区域被包围在内成为内水的情况”，应适用无害通过制。领峡宽度不超过24海里，属于沿海国的领海，外国船舶享有无害通过权；若是用于国际航行的领峡，则一般适用过境通行制，例外适用无害通过制：（1）根据《公约》第38条第1款和第45条第1款，“若海峡是由海峡沿岸国的一个岛屿和该国大陆形成，而且该岛向海一面有在航行和水文特征方面同样方便的一条穿过公海或穿过专属经济区的航道”，应适用无害通过制。因为该岛向海一面有同样方便的通道，外国飞机不必非在该领峡适用过境通行飞越。（2）连接公海或专属经济区的一部分与外国领海之间的海峡，适用无害通过制。因为船舶通过这类海峡实际上是进入外国的海港，[12]而此时对外国飞机进入是适用许可制。非领峡是宽度超过两岸领海宽度的海峡。《公约》第36条规定穿过其中的公海航道（若沿海国未建立专属经济区）或专属经济区航道（若沿海国已建立专属经济区），适用航行和飞越自由制度。有些海峡即使主权属于沿岸国，但由于其作为海上通道的极其重要性或其他原因，按照专门的国际条约，仍适用较少限制的自由航行。因此《公约》第35条规定：其有关规定不影响某些海峡的法律制度。这种海峡如连接大西洋和太平洋的麦哲伦海峡，连接地中海与大西洋的直布罗陀海峡，连接地中海、马尔马拉海和黑海的达达尼尔-博斯普鲁斯海峡（黑海海峡），连接波罗的海、卡特加特海和北海的松德海峡与大小贝尔特海峡。

    在用于国际航行的海峡中，《公约》第34条第2款规定：“海峡沿岸国的主权或管辖权的行使受本部分和其他国际法规则的限制。”主要包括如下限制：（1）就过境通行而言，所有船舶和飞机均享有过境通行的权利，包括外国政府舰机；潜水艇和其他潜水器可以在水下潜行；海峡沿岸国不应妨碍过境通行；过境通行不应予以停止。（2）就无害通过而言，沿海国不应要求外国军舰无害通过前事先通知或经许可；外国船舶的无害通过不应予以停止。然而，除开无害通过制，海峡沿岸国仍可就过境通行行使某些行政管辖权：（1）可制定关于过境通行的法律和规章。（2）可为海峡航行指定海道和规定分道通航制。（3）对外国船舶和飞机为驶入、驶离该国或自该国返回的目的而通过海峡规定入境条件。（4）对任何研究或测量活动的许可权。（5）监督外国船舶和飞机以符合《公约》规定的方式行使过境通行权，除因不可抗力或遇难外，不从事过境通行以外的任何活动。（6）监督过境通行的船舶遵守一般接受的关于海上安全的以及关于防控来自船舶污染的国际规章、程序和惯例；若主权豁免以外的外国船舶违反了第42条第1款（a）和（b）项所指的法律和规章，对海峡的海洋环境造成重大损害或有造成重大损害的威胁，海峡沿岸国可采取适当执行措施。（7）监督过境通行的飞机遵守国际民用航空组织制定的相关规则；随时监听国际上指定的空中交通管制主管机构所分配的无线电频率或有关的国际呼救无线电频率。（8）除开上述之外，沿海国应适用相应海域的行政管辖权。如《公约》第34条规定：用于国际航行的海峡的通过制度，不应在其他方面影响构成这种海峡的水域的法律地位，或影响海峡沿岸国对这种水域及其上空、海床和底土行使其主权或管辖权；第35条规定：本部分的任何规定不影响海峡内任何内水区域或海峡沿岸国领海以外的水域作为专属经济区或公海的法律地位。

    （五）国家在群岛水域的行政管辖权

    群岛水域是群岛国依据《公约》的规定划定群岛基线所包围的海域。群岛国可按照《公约》第9~11条关于河口、海湾和港口的规定，在其群岛水域内划定内水。群岛国的领海、毗连区、专属经济区和大陆架的宽度，从群岛基线量起。因此，群岛国有内水、群岛水域和领海三类主权海域。除开内水适用内水制度，群岛国在领海的主权受限于《公约》第53条第1款规定的群岛海道通过权，在群岛水域的主权受《公约》第51条“现有协定、传统捕鱼权利和现有海底电缆”、第52条“无害通过权”、第53条“群岛海道通过权”等限制。

    群岛水域的无害通过与领海的无害通过有所不同：（1）如为保护国家安全所必要，群岛国可暂时停止外国船舶在其群岛水域特定区域内的无害通过；（2）外国军舰有否无害通过权，取决于群岛国用群岛基线划定群岛水域前军舰在该水域的地位。也就是说，如果军舰在群岛国用群岛基线划定群岛水域前一直在该水域无害通过，那么，军舰在该水域就继续享有无害通过权。反之，军舰在群岛水域就不享有无害通过权。[13]就群岛海道通过而言：（1）群岛海道通过权适用于群岛水域和邻接的领海；（2）外国船舶和飞机在通过时，《公约》关于过境通行的第39条、第40条、第42条、第44条，比照适用之；（3）《公约》对群岛国指定海道和空中航道作了规定，否则外国船舶和飞机享有“行使正常方式的航行和飞越的权利”；（4）外国政府舰机通过群岛海道时，可比照适用过境通行制度。

    《公约》第49条规定：群岛国的主权及于群岛水域及其上空、海床和底土以及其中所包含的资源；主权行使受本部分规定的限制。由于群岛制度仅是《公约》确立的制度，并无其他国际法规则，因此除开上述限制，群岛国在此海域的主权包括行政管辖权并无其他限制。

    （六）国家在专属经济区的行政管辖权

    国家在专属经济区的行政管辖权的依据是《公约》规定的专属经济区制度，特别是其第56条第1款规定的沿海国在专属经济区的主权权利、管辖权和其他权利。

    1.除开自行勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源，以及自行在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动，沿海国也享有排他性授权他人进行上述活动的行政许可权并对这类活动进行行政管理。

    2.按照《公约》第60条第1~2款的规定：（1）沿海国可自行建造、操作和使用人工岛屿、设施和结构并进行管理。（2）授权他人建造、操作和使用人工岛屿、设施和结构的行政许可权。（3）在人工岛屿、设施和结构的建造、操作和使用过程中的行政管理权，如防止在建造、操作和使用过程中造成海洋环境污染；并对这种人工岛屿、设施和结构有专属管辖权，包括有关海关、财政、卫生、安全和移民的法律和规章方面的管辖权，正如国际海洋法法庭在1998年塞加号案的判决中所确认的。[14]（4）根据《公约》第60条第4款和第111条第2款的规定，沿海国可于必要时在这种人工岛屿、设施和结构的周围设置合理的安全地带，并可在该地带中适用确保航行安全以及人工岛屿、设施和结构的安全的法律和规章。一切船舶都应尊重这种人工岛屿、设施和结构及其周围一般不超过500米的安全地带，并应遵守在其附近航行的一般接受的国际标准。（5）对已被放弃或不再使用的任何设施或结构应予以撤除的行政监管权。值得注意的是，根据《公约》第60条第1款的规定，非经沿海国的许可，非沿海国不能在他国专属经济区建造、操作和使用人工岛屿、为第56条所规定的目的和其他经济目的的设施和结构、可能干扰沿海国在区内行使权利的设施和结构。这意味着非沿海国可以在他国专属经济区内建造、操作和使用非经济目的且不会干扰沿海国在区内行使权利的设施和结构，比如基于海洋科研目的建造、操作和使用海洋科研设施和结构。《公约》第246条第3款规定：“在正常情形下，沿海国应对其他国家或各主管国际组织按照本公约专为和平目的和为了增进关于海洋环境的科学知识以谋全人类利益，而在其专属经济区内或大陆架上进行的海洋科学研究计划，给予同意”，若经同意的该“海洋科学研究计划”包括了建造、操作和使用海洋科研设施和结构，则意味着沿海国同意基于该科研活动而建造、操作和使用海洋科研设施和结构。但对于非沿海国基于军事目的在沿海国专属经济区建造、操作和使用相关设施和结构，《专属经济区航行与飞越指南》认为，非沿海国不能未经沿海国同意在其专属经济区建立“海上基地”。[15]

    3.《公约》规定了沿海国对专属经济区内外国科研活动享有同意权、参与权、监督权、对研究资料及成果的取得权等。[16]特别是《公约》第246条第5款规定沿海国可以拒不同意“与生物或非生物自然资源的勘探和开发有直接关系；涉及大陆架的钻探、炸药的使用或将有害物质引入海洋环境；涉及第60条和第80条所指的人工岛屿、设施和结构的建造、操作或使用”的海洋科研计划。4.沿海国保护专属经济区海洋环境的行政管辖权包括：（1）根据第208条、第210条和第211条所述不同来源的污染，制定相关法律和规章以及采取其他可能必要的措施。（2）根据第210条和第216条，对倾倒具有明示许可权；对违章倾倒具有调查、羁留船舶、提起司法程序权。（3）根据第220条第3款，可要求有违章行为的船舶提供该船情报，以便在确定发生违章行为后予以追究。（4）根据第220条和226条规定的情形，对于船舶违章排放可进行规定的检查。（5）根据第219条和第226条规定的情形，可采取行政措施阻止船舶航行或在羁留后拒绝释放或有条件释放。（6）根据第216条、第218条和第220条规定的情形，对相关船舶予以羁留。（7）根据第218条的调查结果在证据充分时可提起司法程序；根据第220条规定的情形可提起司法程序。（8）第221条第1款规定：“本部分的任何规定不应妨害各国为保护其海岸或有关利益，包括捕鱼，免受海难或与海难有关的行动所引起，并能合理预期造成重大有害后果的污染或污染威胁，而依据国际法，不论是根据习惯还是条约，在其领海范围以外，采取和执行与实际的或可能发生的损害相称的措施的权利”，比如责令采取防止污染扩大的措施、清除污染。（9）除开《公约》的相关规定，沿海国还可按照其他相关公约采取保护海洋环境的措施。

    （七）国家在大陆架的行政管辖权

    在从领海基线起算的200海里内，由于沿海国对专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权是相互吸收和补充的，因此其行政管辖权也为专属经济区所吸收。

    而在200海里外大陆架上，则《公约》所规定的大陆架制度独立发挥作用：（1）除开自行进行勘探、开发等活动，沿海国也享有授权他人对其大陆架进行勘探、开发自然资源的行政许可权并对这类活动予以管理。（2）根据《公约》第80条所援引的第60条，沿海国除开自行建造和管理，也享有排他性授权他人建造和管理建造、操作和使用人工岛屿、设施和结构的行政管辖权。（3）根据《公约》第79条第3款，外国在大陆架上铺设海底电缆和管道，其路线的划定须经沿海国同意。此外，沿海国有权采取措施防控他国铺设海底电缆和管道等活动对其大陆架的污染。（4）对海洋污染损害，沿海国享有行政管辖权：如未经许可的倾倒所造成的损害；对属于定居种的生物造成毒害；对人工岛屿、设施和结构造成污染损害；对沿海国在外大陆架勘探、开发自然资源的其他活动造成污染损害。可采取的行政措施如罚款、责令采取措施防止污染扩散、清除污染物质等。（5）外大陆架上覆水域和水域上空实行公海制度，但非船旗国/非登记国对外国船舶和飞机具有在公海的例外情形下的行政管辖权。

    （八）国家在公海的行政管辖权

    按照《公约》第92条的规定，除国际条约或本公约明文规定的例外情形外，船舶在公海上应受该国的专属管辖。非船旗国/非登记国对外国船舶和飞机不具有行政管辖权或其他权力。这些例外情形主要有：

    《公约》第110条规定的几种情况下的政府舰机的登临权。（1）该船从事海盗行为。结合《公约》第105条“每个国家均可扣押……逮捕……判定应处的刑罚”以及“并可决定对船舶、飞机或财产所应采取的行动”的规定，可知各国有普遍管辖权。（2）该船从事奴隶贩卖。虽然外国政府舰机可以行使登临权，但《公约》并没有规定有权“扣押、逮捕、判刑”。结合第99条的规定，应认为：船旗国具有防止和惩罚悬挂其国旗的船舶贩奴的首要责任和管辖权，而非船旗国行使登临权的主要意义，是解救奴隶使其获得自由。（3）该船从事未经许可的广播。尽管《公约》规定“所有国家应进行合作，以制止在公海从事未经许可的广播”，但只有《公约》第109条第3款规定的五类国家的政府舰机才有登临权，可以逮捕从事未经许可的广播的任何人或船舶并扣押广播器材，向有管辖权的五类国家的法院起诉。⑷军舰若有合理根据认为该船没有国籍，或悬挂两国或两国以上旗帜航行并视方便而换用旗帜的船舶，或该船虽悬挂外国旗帜但拒不展示其旗帜而事实上却与该军舰属同一国籍，可登临该船。

    《公约》第111条规定的延续至公海的紧追权。

    《公约》第108条规定“所有国家应进行合作”制止贩毒。而非船旗国对船旗国船舶的这种制止权，是基于该条规定的船旗国“可要求其他国家合作”；该制止权的权限范围，应取决于船旗国的“要求”即授权。因此，第110条甚至没有直接规定非船旗国军舰的登临权。

    非船旗国根据《公约》第94条第6款的规定所具有的通知权，即“一个国家如有明确理由相信对某一船舶未行使适当的管辖和管制，可将这项事实通知船旗国”，但不能自行对该船舶采取任何措施。非船旗国根据《公约》第94条第7款的规定，对外国船舶“因海难或航行事故对另一国国民造成死亡或严重伤害，或对另一国的船舶或设施或海洋环境造成严重损害的每一事件”，所具有的合作调查权。

    港口国根据《公约》第218条的规定，可对外国船舶违章在公海的任何排放进行调查；也包括对外国船舶在公海的污染提起司法程序，若已对或可能对提起司法程序的国家领水或专属经济区造成污染。这种情况正如《中华人民共和国海洋环境保护法》第2条第3款所规定的：“在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的，也适用本法。”

文章来源：http://www.chinalawinfo.com