一、我国反洗钱国际合作的实践

    （一）通过反洗钱立法的不断完善为反洗钱国际合作奠定法律框架基础

    我国反洗钱刑事法律规定最早出现在1990年12月28日全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》；1997年修订的《中华人民共和国刑法》增设洗钱罪，明确规定了洗钱犯罪的具体表现方式；全国人大常委会2001年12月29日通过的《刑法修正案（三）》以及2006年6月29日通过的《刑法修正案（六）》适应洗钱犯罪的新形势，吸取国外洗钱犯罪的立法经验，对刑法中洗钱犯罪的规定相继修订，使我国反洗钱的刑事法律规范体系基本形成。

    与此同时，我国政府加大反洗钱法律体系的建设力度。2003年1月，中国人民银行颁布《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑资金支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》（简称“一个规定，两个办法”），以行政法规的形式确立了以银行业为核心的金融机构反洗钱管理制度。此外，国务院以及中国人民银行先后发布的一系列金融管理法规，其中相关的内容规定构成了我国反洗钱法律体系的主要组成部分，在我国金融监管以及反洗钱领域同时发挥着重要的作用。

    2003年3月23日，由全国人大常委会预算工委牵头组织的反洗钱法起草领导小组和工作小组成立，标志着我国反洗钱专项立法工作正式启动；我国《反洗钱法》于2006年10月31日由第十届全国人大常委会第24次会议审议通过并颁布。至此，以反洗钱法为核心、一个规定、两个办法以及其他相关行政法律规范、规章制度为构成内容、由刑法中的反洗钱刑事法条为保障的我国反洗钱法律体系的基本框架形成。

    特别值得提出的是，我国反洗钱法中针对洗钱犯罪所具有的内外勾结、跨国作业特点，为寻求反洗钱国际合作，设专章规定了反洗钱国际合作的相关事项，确定了我国与国际社会开展反洗钱国际合作的基本原则，并明确提出一系列积极的反洗钱措施，其基本内容与相关国际公约的规定趋于一致。

    （二）我国反洗钱工作机制的建立构成了我国反洗钱国际合作的组织机构基本框架

    为了有效打击和防范洗钱犯罪，开展反洗钱犯罪的国际合作，我国政府在抓紧反洗钱立法的同时，着手建立一套完整、有效的反洗钱工作机制。2001年6月，由中国人民银行首先成立反洗钱工作委员会；2002年，经国务院批准，成立了反洗钱工作部际联席会议（以下简称“联席会议”），考虑到银行金融机构在反洗钱工作中所处的首当其冲的位置，国务院于2003年5月决定将该联席会议的牵头单位调整为中国人民银行，明确中国人民银行具有组织协调国家反洗钱工作以及承担反洗钱资金检测的职责，并将其职责直接写人当年底修订的《中国人民银行法》。联席会议及其工作机构的成立标志着我国反洗钱工作机制的建立。

    为充分行使反洗钱职责，中国人民银行不仅在其内部设立了反洗钱局，具体负责金融系统的反洗钱工作，还于2004年4月组建了我国国内专门的反洗钱情报部门—中国反洗钱监测分析中心。此外，由中国人民银行牵头的金融监管部门反洗钱工作协调机制、由公安部经济犯罪侦查局组建的洗钱犯罪侦查处以及在国家外汇管理局中设立的反洗钱工作专门机构等，共同构成了我国反洗钱组织机构的基本框架，为我国与其他国家、国际组织之间共同开展反洗钱的国际合作奠定了保障性的基础条件。

    （三）积极参加反洗钱国际公约及其确定的相关工作

    首先，我国签署、批准、执行了联合国在反洗钱和反恐融资领域中的一系列重要法律文件，包括国际公约、条约等，向国际社会庄重承诺履行国际公约中确定的反洗钱义务。

    其次，我国作为联合国安理会常任理事国之一，还积极推动联合国一系列反恐决议的通过。在过去的几年间，我国政府应联合国1267委员会以及有关国家的请求，先后发布了数十批涉嫌恐怖资金的账户名单，并予以监控，履行了我国所承担的反洗钱领域的国际义务。

    再次，我国作为《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》两个公约的缔约国，遵照两公约中所确定的关于为打击洗钱而开展缔约国之间在司法、执法以及金融监管领域中的全球、区域和双边合作的规定，积极参与反洗钱和反恐融资国际合作框架内的国际司法、执法合作。经过大量卓有成效的工作，我国于2005年1月被吸纳成为金融行动特别工作组（FATF）的观察员，并于2007年6月28日最终被接受成为该组织的正式成员。

    2004年10月，我国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯作为创始成员国在莫斯科共同发起成立了“欧亚反洗钱与反恐融资小组”（EAG）。[1]

    （四）通过开展反洗钱业务培训强化反洗钱专业队伍职能建设

    我国通过与一些国家以及有关国际组织进行合作，举办了多种不同形式的境内外反洗钱国际研讨会、培训班等，以强化反洗钱职能部门及其工作人员的反洗钱意识和职能建设。如组织有关部门专业人员赴美国、德国和香港等国家和地区参加反洗钱培训；2003年中国人民银行在郑州市举办了首次面向全国范围内银行系统的反洗钱业务培训班；此外，中国人民银行还与国际货币基金组织联合举办反洗钱培训及评估培训班、组团参加香港反洗钱监管培训班等等，为培养专业反洗钱队伍以及国家反洗钱人才储备打下的基础。

    二、我国反洗钱国际合作面临的问题分析

    （一）反洗钱认识仍然存在盲点和误区

    社会公众对于反洗钱的必要性及重要性缺乏清醒或足够的认识，即使有些群众对于反洗钱一知半解，也多是持一种事不关己的态度，认为反洗钱是政府职能部门的事情，与自己没有关系；而在一些地方，一些政府部门、包括个别地方政府要员为了追求所谓的“业绩”、“政绩”，通过地方“优惠政策”盲目吸引外来投资，却对所引进资金的性质与来源不予过问，甚至明知来路不正却依然熟视无睹，客观上为国内外一些犯罪分子转移犯罪资金、实施洗钱犯罪创造了有利条件。这种普遍存在着的对反洗钱的模糊认知以及反洗钱意识的淡漠使我国的反洗钱斗争的开展缺乏广泛的群众基础和支持力度，在一定程度上加大了反洗钱工作的难度。

    （二）反洗钱执行标准不够明确

    尽管中国人民银行早在2003年颁布施行的“一个规定、两个办法”中不乏符合相关国际公约和国际标准的规定，如对金融机构在反洗钱中所承担的核心义务、包括对客户做尽职的调查、报告可疑交易、完善保存交易资料等都作出了规定，但由于缺乏明确的执行标准，金融机构在执行这些规定时仍然具有相当大的难度。例如，我国一向是个传统的现金交易国家，内地大量的经济往来结算均以现金为主，这给查明资金来源、监测资金流向以及判断是否大额可疑支付交易带来极大的难度，也成为我国内地洗钱问题近些年日趋严重而又难以阻遏的原因之一。又如，由于我国国内金融机构、特别是规模较小的金融机构在经营活动中面临巨大的竞争压力，追寻最大限度和最稳定的客户群体自然成为金融机构固有的一种经营理念，因而国外商业银行和金融机构中普遍推崇的“凡是有洗钱行为的客户都不是好客户”的认识观念却由于我国国内的金融机构担心失去客户而不能获得认同。

    据了解，目前国际上对于何为“可疑支付交易”尚无一个确切、统一的判断标准，一些国家为了执行的便利而自行订立相应的认定标准。例如在荷兰规定了报告异常交易的主观和客观判定指标，并且把这些指标既做为金融机构是否报告的标准，也做为是否追究金融机构未履行反洗钱义务的标准。而目前我国金融机构尚无一个统一的判断标准，随意性较强，由于洗钱行为本身所具有的复杂性、隐蔽性和高科技等特点，在目前相关机构和有关人员素质、内控机制以及监测水平都存在着一定差距的现实状况下，对此也是难有作为的。

    （三）非金融业反洗钱执行标准与相关法律规定缺失

    目前我国反洗钱工作的重点主要是在金融机构，而在国际上，反洗钱的标准也直接适用于非金融业务行业。在金融行动特别工作组提出的40+9项建议中就列举了容易被利用进行洗钱犯罪的非金融行业和职业包括房地产经纪人、贵金属商人和宝石商人、律师、公证员以及其他独立的法律专业人员和会计师、信托服务提供者和公司服务者等。按照规定，这些行业经营场所或者职业人员发现客户的交易额超过规定限度，或者出现可疑交易时，都应当与金融机构一样履行具有反洗钱性质的各项义务。在我国，限于法律规定或者某些职业行规，特别是非金融业缺乏反洗钱的具体执行标准，大多数非金融行业和职业人员事实上置身于反洗钱之外。例如，律师因其专业特点，在反洗钱问题上本身具有独特的优势，可以在其业务活动中利用合同、当事人身份等资料审查交易以及客户的真实情况，但律师的举报却与其执业秘密义务规范相矛盾，因为依照法律以及律师执业规则，律师对于知悉的当事人商业秘密、个人隐私负有保密的义务；而且，即便认为有可疑支付交易需要报告，是向主管单位律师协会报告还是直接报告给其他反洗钱职能部门，事实上也没有具体执行标准和操作规则。

    近年来，洗钱犯罪分子不仅利用国家金融机构和不法分子开办的“地下钱庄”大肆洗钱，而且将犯罪的目光投向经济效益更高的产业，以追逐犯罪所得“合法化”以及更大的经济利益，除利用保险、股市、珠宝、信托等反洗钱监管薄弱行业洗钱外，在金融业以外的其他行业、如房地产、娱乐场所、洗浴中心、夜总会、影视制作甚至商业储值购物卡交易中也纷纷留下犯罪分子洗钱的痕迹。这种普遍存在现象证明了一个不争的事实：洗钱犯罪分子正在钻我国非金融行业反洗钱执行标准及相关法律规定缺失以致于反洗钱监管不力的空子大行其道。香港学者郭建安在评论我国国内洗钱状况时曾经一针见血地指出：“在建立社会主义市场经济的过程中，（内地的）金融基础设施如此脆弱，根本无法阻止洗钱活动。中国特有的多种因素又进一步促使了洗钱的恶化。”[2]

    （四）反洗钱机制存在缺陷

    反洗钱是相当复杂的系统性工程，除了需要法律体系完善、开展国际合作以及要熟悉银行结算、外汇管理、外贸、进出口、税务等领域的各项相关业务外，其中一项最为复杂、最为艰难的工作还是相关部门之间的协调问题。依照有关打击洗钱犯罪国际公约的规定，缔约国应当为打击洗钱犯罪而努力寻求建立本国司法机关、执法机关与金融监管机关之间的协作机制，以及全球、区域、国家和地区之间的合作。为此，我国早在几年前就已经建立起了相应的反洗钱工作机制，由中国人民银行牵头的反洗钱工作部际联席会议成员也已经从早期的16个扩展为23个，甚至连邮政部门也被纳入其中，但在现实中却是一种金融机构与公安机关忙忙碌碌、其他部门悠闲自得、置身其外的格局。这是因为在我国长期存在着复杂而难以调和的部门之间的协调、权力制衡问题，而这种部门之间的掣肘、不协调现象的普遍存在无疑使得在查处、控制、预防洗钱活动上难以形成合力。

    （五）反洗钱信息交流渠道不畅

    洗钱犯罪所具有的跨国性特点要求反洗钱调查必须具有极高的效率，以保证对洗钱活动的及时打击，而这种调查的有效性在很大程度上取决于各国金融监管当局、执法部门以及其他负有反洗钱职责的部门之间的有效合作，包括国际反洗钱情报网络的沟通和相关信息的交流以及对各种可疑交易和资金往来的跟踪监察和国际协查，其中信息渠道的畅通尤为重要。

    为了适应加强反洗钱工作的需要，2004年4月由中国人民银行组建了我国金融情报机构，对外称中国反洗钱监测分析中心，其职能是根据国内有关部门及其他国家反洗钱相关机构提供的金融情报，分析可疑支付交易或寻找洗钱犯罪痕迹，为打击洗钱犯罪提供技术性条件。虽然中国反洗钱监测分析中心在法律上被确认为是我国反洗钱体系中不可或缺的一个重要机构，[3]但事实上，这一机构却存在着严重的功能性障碍：其机构性质只是一个事业性单位，行使行政权力于法无据，因而导致其职责、信息渠道过窄，要从其他政府职能部门获得其所需要的信息资料和情报具有相当大的难度。这就使得这个担负着反洗钱重任的职能部门地位十分尴尬，不仅在国内反洗钱活动中处于两难境地，而且受其自身所处环境、条件所限，无法充分利用信息和国际资源指导、加强国内反洗钱工作。反洗钱信息渠道不畅，国内反洗钱难以得到国际组织的支持，也增加了我国开展反洗钱国际合作的难度。

    （六）国家间反洗钱合作协调不力

    尽管我国近些年在反洗钱国际合作方面做了大量的工作，但反洗钱所面临的形势依然十分严峻，其原因之一在于我国与一些国家之间在反洗钱合作问题上存在协调不力的问题，甚至严重到根本无法协调、展开合作。例如，我国近些年国有资产流失国外现象十分严重，主要原因之一是大批贪污受贿腐败分子以及其他经济犯罪分子将数额巨大的国家、集体资产据为己有后转移国外，或者先通过某种方式将巨额资产转移到国外，再据为己有。据最高人民检察院、公安部发布的数字显示，目前我国至少有4000名涉嫌贪污、贿赂的犯罪嫌疑人逃往国外，他们携带的资金总额超过了500亿美元。犯罪嫌疑人以各种方式将国有资产和犯罪所得转移国外，然后在国外以购置房产、开办实业或者投资理财等方式大肆洗钱，将非法占有的国有资产转变为个人合法财产，给我国司法机关的追赃设置障碍。例如，2003年4月外逃的浙江省建设厅原副厅长杨秀珠就用外逃时携带的国有资金在美国纽约的黄金地带置办了至少5处高级房产。事实上，洗钱已经成为我国外逃犯罪分子“合法”占有国有资金的一种主要形式。但每当这类案件发生、我国有关部门向相关国家寻求协助时，往往是这些国家以种种方式和理由予以推诿、拒绝合作，使得案件查处工作长期受阻，不仅无法将公认的犯罪分子遣返回国接受审判，被转移到国外的巨额国有资金也无法追回。

    显然，由于国情以及国家利益的不同，导致在打击洗钱犯罪问题上的理念以及适用标准上的差异，使得国际社会缺乏反洗钱的统一标准和一致行动，虽然在一些国际公约、条约中确定了相关国家的反洗钱义务，但因缺乏执行、监督和协调保障机制，效果也就大打折扣。

    三、我国反洗钱国际合作的强化措施

    （一）加大反洗钱的宣传力度，强化公民的反洗钱意识和政府的反洗钱责任

    反洗钱不是一、两个政府部门的专门性工作，而是需要全体公众积极参与以及各地、各级政府高度重视的一项日常性工作。基于我国当前全民反洗钱意识淡薄、各地、各级政府重视程度不够的现实，需要采取各种积极的措施加大反洗钱的宣传力度，以强化公民的反洗钱意识以及政府的反洗钱责任，保证有效地落实反洗钱的各项措施，进而营造出一个由中央部署和指导、地方各级政府统一组织、职责明确，加之全民动员、全民参与的反洗钱氛围和协调一致的反洗钱社会防控体系。

    （二）进一步健全和完善反洗钱法律体系

    目前，我国反洗钱法律体系的基本框架已经形成，其构成内容为我国广泛、深入开展反洗钱国际合作提供了法律依据，但由于我国反洗钱工作开展起步相对较晚，以及我国市场经济活动中的具体现实状况，致使我国反洗钱的法律规定尚不完备、具体，缺乏有效地防控反洗钱手段，由此造成我国洗钱犯罪形势日趋严重而控制相对较弱的局面。例如，我国反洗钱法将履行反洗钱义务的主体范围从银行业扩展至证券、保险等整个金融行业，却对前述的非金融业机构承担反洗钱义务以及如何承担反洗钱义务没有作出明确规定。根据FATF的建议，目前一些国家、地区已经通过立法或者其他形式，在国内反洗钱法律体系或者金融活动规范框架内构建了可疑交易报告制度，其中一个最主要的特点就是相关人员在金融交易活动中发现可疑交易后报告义务的确定与履行，以及不履行特定义务的法律责任的承担。[4]我国现行反洗钱法中关于反洗钱义务主体范围规定的不足，不仅无法形成全社会共同承担反洗钱责任的合力，直接影响到对洗钱活动的防控力度，而且与反洗钱国际合作的要求不能有效衔接。

    （三）进一步健全和完善反洗钱组织机构与协调机制

    我国反洗钱法在立法层面上明确了国务院反洗钱行政主管部门与相关部门之间的领导、监管、分工机制以及各部门的职责范围，确立了“一部门主管、多部门参与、相互协调配合”的反洗钱组织与协调机制。这一机制虽然与我国基本国情以及实践中的一贯做法并不矛盾，也使我国的反洗钱工作取得了一些进展，但在反洗钱实践中所暴露出的弊端也是十分明显的，客观上也影响到了我国与国际社会反洗钱合作行动的协调，需要通过进一步改革使其健全和完善。笔者认为，对我国反洗钱组织机构与协调机制进行改革的基点应当有两个：一是确立反洗钱主管部门的绝对权威性，以利于反洗钱工作的组织领导；二是确立反洗钱职能部门的责任承担机制，以利于反洗钱工作的协调一致。为此，首先建议成立专门的国家反洗钱工作委员会，保证国家反洗钱组织领导机构的绝对权威和有效统一；其次，推进国家反洗钱的系统工程建设，明确相关各个机构、部门的反洗钱职责，建立起责任承担机制，强化机构、部门之间的密切协作和配合，防止和杜绝责任推诿以及“不作为”的现象发生。

    （四）积极寻求和参加反洗钱的国际合作

    我国《反洗钱法》规定：我国依照缔结或者参加的国际公约以及平等互惠的原则参与反洗钱国际合作，这是我国参与反洗钱国际合作的基本原则，该原则不仅有利于维护国家主权，还有利于区域、国家之间反洗钱行动的协调一致。在此原则的基础上，除了继续积极、认真履行我国缔结、参加的国际公约、条约以及反洗钱国际组织有关规定确定的反洗钱义务、包括行我国缔结、参加的国际公约、条约以及反洗钱国际组织有关规定确定的反洗钱义务、包括加强国际、区际刑事司法协助、不断拓宽反洗钱国际执法合作的内容和范围外，还应当努力争取在维护国家主权、平等互惠原则的基础上寻求组建一个统一的、具有权威性的反洗钱国际组织机构，以引领和指导世界各国广泛开展反洗钱的国际合作，同时，寻求建立统一的国际反洗钱信息收集和监测处理机构，最大程度地拓宽全球、区域、国家和地区之间的反洗钱信息通报、信息交流、信息分析的渠道，提高信息交换的质量与效率，寻求信息与资源的共同享有，建立和完善反洗钱国际合作信息共享机制。

文章来源：http://article.chinalawinfo.com