前些年，媒体关于“美国最牛钉子户”的报道吸引了无数眼球：西雅图市的伊迪丝·梅斯菲尔德老太太坚决回绝房地产公司近百万美元的拆迁补偿款，不肯从自己那套不到一万美元的两层小别墅迁出，迫使无奈的开发商修改图纸，让人体会到美国对私有财产的尊重。在美国，土地征收必须严格符合“公共目的”的做法，让一些人“虽不能至,心向往之”。然而，如同一个硬币的两面，为保护私有财产，法律对公共利益严格予以限定；而为保护公共利益，法律对土地等私有财产的使用进行严格管制，防止个人以私有财产为名侵害公共利益。

土地用途管制的产生伊始并非是为解决土地问题，而是解决社会问题。19世纪末和20世纪初，在城市化和科学技术飞速发展的大潮中，财产使用的绝对自由不仅导致土地过度利用，还形成大量的利益冲突和社会矛盾，一些城市开始对土地用途予以限制。如19世纪下期，加利福尼亚州规定，市中心不得开设洗衣店，以免洗衣店污水污染环境。路易斯安那州规定，新奥尔良市内所有的活禽交易和屠宰场必须迁出市区，统一集中到郊区向屠户有偿开放的屠宰公司，防止屠宰及活禽牲畜交易产生大量令人讨厌的气味影响城市环境、传播病菌。

这种土地管制的雏形一开始就遭遇质疑：19世纪70年代，几千名屠户将案件一直打到美国联邦最高法院，即历史上著名的屠宰场系列案。屠户们认为，路易斯安那州的规定剥夺了公民在私有土地上劳动的权利，侵害了他们祖祖辈辈赖以生存的工作权，严重干涉了私有财产的使用。规定不仅使屠户在自己的土地上工作违法，而且普通市民想吃只自己家里的鸡，还必须付费给商业屠宰公司宰杀。但是，联邦最高法院宣布，路易斯安那州关于屠宰业管制的立法合法，屠户们败诉。

屠宰场系列案对美国城市规划和土地管理产生了重大影响，促进了旨在促进城市公共安全、防止农田流失、维护社会公共福祉的土地分区规划法的诞生。1916年，纽约出台了美国第一部土地分区使用法律，将城市划分为工业区、商业区和居住区。20世纪中期，美国约有400多个地方政府通过了分区规划法规。土地分区规划法要求土地的占有、使用和处置必须按照政府的统一规划，即便是私有土地，也不能想干什么就干什么。分区规划法一般通过区分土地用途、密度控制等手段规范土地使用，从而将工商业带来的人潮、车潮、空气污染、噪音等局限在某一区域，减少社会矛盾，保护农地特别是耕地，促进环境保护。

但是，土地分区规划一定程度剥夺了土地所有权人自由开发土地的权利，引起了广泛质疑。尤克利德镇诉安布勒不动产公司案就是关于土地分区规划争议的：1922年，尤克利德镇议会通过了土地分区规划条例，将该镇土地根据土地使用用途、建筑物允许高度等指标进行分区管理。安布勒不动产公司在该镇西头拥有一块68英亩的土地，按照该法，这块土地的大部分不得用于商业或工业用途。 根据当时市价，工业用地每英亩价值1万美元，住宅用地每英亩不超过2500美元。原告安布勒公司因而认为，分区规划法造成其土地售价减损，侵犯了其财产权。但联邦最高法院认为，尤克利德镇的规划法创造秩序和效率，减少现代城市病，是一种合理的管制手段，具有合法的公共目的性，由此造成的财产损失是可以容忍的。

尤克利德案的判决一举奠定了分区规划的合法性，促进了分区规划法的深入发展。20世纪以来，美国各地的分区规划法规更为详尽严格，甚至农业用地也实行严格的分区管理、用途管制，住宅区、商业区、工业区、养殖区、农业种植区、自然资源保护区必须严格隔离，不同区域之间还必须有一定的缓冲区域，防止相互影响和破坏。1924年，弗吉尼亚州为保护该州的苹果种植业出台法律规定，禁止在苹果种植园附近两英里的范围内种植红香柏树，已有的红香柏树必须立即砍伐，防止红香柏树病毒对邻近的苹果树等植物造成有害传染。按照该法，原告土地上的大片红香柏树必须立即砍除。原告认为，州的规定致使其丧失大片红香柏树，并导致地皮跌价等损失，属于不正当地侵犯了私有财产。但是，在米勒诉舍尼案的判决中，联邦最高法院旗帜鲜明地指出，砍伐香柏树而保护苹果树是为了公共利益，原告败诉。

美国许多地方还将分区管理拓展到古迹保护和生态保护上，限制沼泽、湿地、海滩、文物古迹的开发使用。如纽约于1965年通过了地标保护法，以保护纽约作为“世界旅游中心以及世界商业、文化和政治中心的地位”。某一建筑物一旦被确定为地标后，建筑物的所有人不仅有义务维持其处于“良好的状态”，还必须获得批准后才能进行改造。1967年，佩恩交通运输公司的中央车站被确定为地标。1968年，佩恩公司计划将已有百年历史的老中央车站改建成一座50余层的新车站和办公楼，并提出两份建筑方案请求批准。但地标管理委员会认为，拟建大楼将对中央车站的美学价值造成严重破坏，因而禁止改建。佩恩公司将纽约告上法庭，认为地标保护法实质上使纽约市政府以管制的方式剥夺了公司的财产权，质疑自己的房屋为何不能按自己意愿改建。但联邦最高法院判决认为，纽约州的规定是一种合理的保护文物的做法，它既没有“拿走”佩恩公司对中央车站的所有权，也没有禁止该公司继续使用中央车站并获利的权利，佩恩公司败诉。                                                              

更为极端的是，美国一些地方还将分区管理延伸到私宅管理上。如贝利特瑞镇是坐落在美国长岛的一个小镇，该镇约有220户家庭、700名居民。该镇规定，居住在单户家庭住宅区的成员必须为家庭成员。所谓“家庭”是一人以上经由血统、领养或婚姻而发生法律关系者，或者两个无法律关系的人同居共组生活单位者。简言之，没有血缘或婚姻关系居住在一起是非法的。房东布鲁斯因将房屋租给了6位大学生合租而被控违法。布鲁斯和6位大学生认为，贝利特瑞镇的规定非法限制了私人财产权，干涉了结社自由，将小镇一路告到联邦最高法院，要求判处贝利特瑞镇的规定违宪。但联邦最高法院认为，贝利特瑞镇的规定有助于维护家庭的安全隐私、静谧的居住环境和洁净的空气。即使土地分区管制措施常常对它所管理的财产价值有冲击，但考虑到城市生活中的种种矛盾，应当维护这种管制措施。

自由的边界在哪里，也许一万个人就有一万个答案。但惟有尊重他人的自由，才能最大限度拥有自己的自由。美国的土地管制在某种程度上，可能给予我们一个解决广场舞、群租房等问题的新视角。

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