一、农村房屋买卖合同效力之争

    学界对于城镇居民购买农民房屋合同的效力素有争议，主要有有效说和无效说。

    无效说认为，根据宪法第10条、土地管理法第63条及《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发)1999年39号，以下简称“国办通知”）的规定，农村的房屋只能在本集体村民间买卖，禁止农村宅基地使用权对外转让，即不能卖给城市居民。因为宅基地使用权与房屋所有权是不可能分割的。还有学者认为开禁农村宅基地，有可能使农民的生存权利受到金钱的剥夺，相反，禁止农村房屋及宅基地买卖有利于节约使用土地，切实保护耕地。因此，基于宅基地使用权的禁止流转，故向城镇居民转让的农村房屋买卖合同应当是无效的。

    有效说认为，农村房屋买卖是合同行为，只要出卖方拥有房屋所有权，合同是双方真实意思的表示，只要不违反法律和行政法规，不存在合同法第44 条、第52 条规定的无效情形，就应该认定合同合法有效，就对双方当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更和解除合同。法院就应认定合同有效，以维护交易秩序的稳定和安全。[1]。“国办通知”不是国家法律法规，只是一个行政规章而已，不能与土地管理法、合同法等基本法律抵触。

    由此可知，在学理上有城镇居民购买农村房屋的合同有效与无效的争论，在司法实务中对城镇居民购买农村房屋的合同存在着有效和无效两种截然相反的判决结果。

    二、农村房屋买卖合同无效的原因分析

    房屋构建于土地之上，因为土地的固定性、有限性和稀缺性，土地始终是重要的生产资料和生活资料，成为各国法律调整的重要对象。依我国《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。依该条规定，除土地所有权禁止流转外，土地的使用权可以依照法律的规定转让。因此，我国实行土地社会主义公有制，土地属国家所有和劳动群众集体所有。同时，为了弥补土地所有权交易禁止性和方便民众生产、生活，我国在土地所有权之上设置了一系列他物权。宅基地使用权便是其中之一。

    宅基地是农村居民用于建造房屋而占用的土地，它包括住房用地、庭院用地等。宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，是新中国成立以来在土地政策基础上形成的一个固有制度。1954年《宪法》承认宅基地与农用地都是农民私有财产，可以自由买卖、抵押。社会主义改造初期，农用地收归生产队所有，但宅基地和房屋作为生活资料，仍然归农民所有。1962年9月中共中央颁布《农村人民公社工作条例修正草案》，宣布“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”，“社员的房屋，永远归社员所有”，“社员有买卖或者租赁房屋的权利”。这是农村土地集体所有的开端。土地从农民所有权转变为集体所有权，为满足村民居住需要，村民有权向集体申请宅基地，建造建筑物和附属设施。

    宅基地使用权是指农民为建造住宅而依法取得的对本集体所有的一定范围内的土地占有、使用的权利。宅基地使用权的主体只能是本集体组织的成员，而且只能是自然人而不能是法人。宅基地使用权具有占有、使用、收益、和有限的处分权能，即处分权能受到严格限制。因为宅基地使用权由村民无偿取得，并且没有使用期限，具有社会福利性，故我国法律和现行政策一直禁止宅基地使用权单独流转。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。” 宅基地分配制度的福利性必然产生权利主体的身份特定性和权利取得的受限性。如果不对流转对象进行限制，利用宅基地使用权搞变相房地产开发的现象就会大量出现，不但不利于集体对宅基地的管理，同时还会严重损害其他农户的利益。[2]《担保法》第37条也将宅基地使用权作为不得抵押的财产。其目的在于保护农民的宅基地的专有使用权，防止出现农民因转让宅基地使用权而流离失所，也避免农民卖地获利。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发)1999年39号）规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”由此可知，宅基地使用权的受让人受到严格限制，只能在本集体内进行流转，而不得对外进行流转。

    从物理上而言，房屋和土地二者密不可分，民法上统称为不动产。对土地和房屋是否可以作为相互独立的不动产，历来存在着结合主义与分离主义两种立法例。就我国而言，一方面，土地使用权与房屋所有权是两种性质不同的权利。土地和房屋的归属、转让及抵押应在不同的登记部门分别进行登记；房地产抵押权设定后，土地上新增房屋也不属于抵押物的范围，虽可一并拍卖，抵押权人对新增房屋部分的拍卖所得无优先受偿的权利。就此来看，采行的是分离主义，即土地使用权与房屋所有权各为独立的不动产。另一方面，土地使用权和房屋所有权必须一并处分。例如《城市房地产管理法》第32条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。” 《物权法》第146条规定：“ 建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”因此，房地关系在处分时遵循“权利人一致原则”和“共同流转原则”、“同时抵押原则”，此即人们通常所谓的“房随地走”、“地随房走”，此一规则又与结合主义有相同之处。可见，我国的规定与国外的两种既有模式均有差异而是一种具有“中国特色”的新模式。一般认为，这种立法模式符合我国目前国情，有利于保护房屋和土地的不同方面、不同层次的权利和利益，既有利于物的利用效益，又有利于不动产物权的流通。因此，房屋所有权和宅基地使用权是两个独立物权，但为了简化法律关系、避免权利冲突，二者须一并处分，即房地一体。

    综上所述，我国现行法律和国家政策对宅基地使用权的流转采取折衷态度，即允许宅基地使用权在本集体内部流转，但禁止宅基地使用权向非村集体成员转让，这主要是因为宅基地使用权的福利性和社会保障功能造成。在地随房走的背景下，这必然导致农村房屋不得对外转让。

    三、农村房屋流转的出路

    如果要允许农村房屋流转，充分发挥其价值，就必须适当扭转宅基地使用权禁止流转的僵硬做法。

    房屋是基本的生活资料，居者有其屋也是中国人追求的理想之一。我国根据房屋所处位置的不同，分为城镇房屋和农村房屋，城镇房屋适用《城市房地产管理法》，随着我国住房体制改革的不断推进和深入，城市房屋逐渐实现货币化、市场化和商品化，房屋能够自由流通。农村房屋目前却没有单独法律法规予以调整，处于空白地带。村民经法定程序取得宅基地后，有权利用宅基地建造住宅及附属设施供其居住和使用。《物权法》第30条规定：“ 因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。” 据此，村民基于事实行为取得对其所建房屋和其他附属物的所有权，属于原始取得，这也是村民取得房屋所有权的主要途径。

    所有权是所有人对于所有物享有占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》第64条规定：“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”既然农民对其房屋拥有所有权，当然意味着农民对其房屋可以占有、使用、收益和处分，包括出售、赠与自己的房屋，而不论其出售的对象是城市居民还是本村农民。依《土地管理法》第62条规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准，据此有人认为，既然农村村民出卖、出租住房后，不得再申请宅基地，就意味现行法律禁止农民自由出售房屋。笔者认为，该规定并非禁止村民出卖房屋，第62条仅是对农民宅基地分配申请资格上的限制，这主要为了防止乱占土地，超标建设，并非对房屋所有权转让的禁止。宅基地使用权是农民基于其集体成员资格无偿申请获得，如果允许其反复申请，这必然导致农民获利而集体受损。同时，根据私法自治原则，法无明文规定即自由，村民当然有权自由处分自己的房屋。从现实生活而言，随着我国改革开放深化和城市化进程的不断加快，人口在城市和农村之间的转移频繁。一方面，由于城市建设的发展和户口限制的逐步取消，大量的农村居民流向城市，有些在城镇购置房屋居住生活，农村出现了许多闲置住房；另一方面，部分城市居民为改变生活方式或居住环境，到近郊的农村购买农民闲置住房，供需两旺，买卖农宅之势自然日益上升。如果不允许村民转让房屋，将会造成房屋长期闲置，不符合物尽其用的原则。因此，不论从法律规定还是从实际情况出发，农民理应有权自由转让其房屋所有权，而不论其受让人是同村村民还是村外人。

    因此，为了激活我国农村房屋买卖市场，我国将来应当允许宅基地使用权有限制地流转，其理由如下：

    第一、便于发挥农村闲置房屋价值

    近年来，随着我国社会经济蓬勃发展，农村房地产市场也日趋活跃。一方面，大量农村剩余劳动力向城市涌进，有些就选择在城市长期居住而打算卖掉农村的房屋，与其低价出买给同村村民，实现物尽其用，不能任其闲置。现代社会高度发达的商品经济和社会化大生产，使人类对资源的需求成倍增长，因为宅基地资源的有限性和稀缺性，宅基地的动态合理利用便显得尤为重要。但是，依照现行农村宅基地使用权制度，只要权利人不愿实现宅基地的流转和使用权的独立化，即使宅基地长期闲置甚至是明显的浪费，法律也不能过问，从而使宅基地资源的优化配置和在运动中实现增值的可能性受到权利人占有欲和支配欲的制约。[3]另一方面，部分城镇居民或者向往农村田园式的生活，或者无力购买高价的城市商品房，而希望购买农村房屋。在这种供需的双重刺激下，农民将宅基地上所建房屋出售给本村或外村村民以及城镇非农业户口居民也在情理之中。当然应当看到，即使是限制宅基地使用权的转让和抵押，也可能会使得农村的不动产难以进入市场进行交易，也一定程度上会限制农民的融资的手段，甚至会阻碍农村经济的发展。[4]

    第二、便于实现法律关系长期稳定

    随着农村房屋交易的活跃，而就此产生的法律纠纷在部分地区呈现快速增长趋势。据统计，浙江瑞安法院2002年受理13件，2003年受理29件，2004年受理97件，2005年1至4月受理35件，共计174件。瓯海法院从2003年1月至2005年4月，共受理119件，特别是从2005年开始，这类案件快速增长态势明显，到当年5月中旬，已受理50多件。[5]而宋庄画家村案只是此类案件的缩影，但由于画家云集，格外引人关注，该案也将城镇居民能否购买农村房屋这一现实问题推向顶峰。虽然法院最终判决确认马海涛和李玉兰之间的房屋买卖合同无效，但这不并意味着给该类案件画上了圆满的句号。李玉兰转让原有房屋，购买农村房屋，并且加以修缮加盖，已经在宋庄安家落户，长期稳定居住。如今却宣告买卖合同无效，要求返还房屋，这导致李玉兰无处可容身，也破环既存法律关系，容易引起连续的违背诚信原则行为出现。因此，为了维护既存法律关系的稳定，应当开发农村房屋市场。

    第三、顺应城乡一体趋势

    自1978年中国走上改革开放之路以来，土地在从计划经济向市场经济的重大转型中扮演了极其重要的角色——它是中国农民增收、农业增长的关键保障；它成为中国城市快速扩张及工业高速发展的重要工具；它关乎地方政府融资及财政和银行部门的成长与稳定；全国各地大面积的土地征用也成为引发社会矛盾和权益纠纷的“导火线”。2005年10月，中共中央提出“建设社会主义新农村”。同年11月底，江苏召开大型全省城乡建设工作会议，要求三年内实现“城乡规划全覆盖”，并把“农民居住集中”当作村庄建设的“重要导向”，“积极稳步推进农村三集中”。2006年2月，主责全省村镇规划和建设的江苏省建设厅发布消息称，“全省镇村布局规划编制”已初步完成。据此规划，在未来20年至25年内，全省目前约25万个自然村，将逐步撤并为4万多个“规划居住点”。无论在经济发达的苏南，还是相对落后的苏北，一项政府工程——“农民集中居住”，正在各地大力推进。农民集中居住就是把住在自然村的农民集中到小区居住。在这一主题词下，大量农村房屋被拆迁，众多自然村迅速消失，成千上万农民住进公寓楼，城市与乡村的界限日渐模糊。[6]集中居住虽然让广大农民过上城市居民的生活，实现对土地的高效利用，但是这未征得农民意愿，也未经过法定征收程序，就依靠政府推动模式无形剥夺农民的宅基地。与其让农民被迫迁出自己家园，不如让赋予农民对宅基地使用权的自由流转，毕竟农民是自己利益的最佳维护者。

    五、结语

    土地是农村最基本的生产资料和生活资料，也是农民安身立命之本。如何建立和完善农村宅基地流转制度，充分高效地利用有限的土地资源，是关系到国民经济可持续发展和现代化建设全局的重大课题。正如有学者指出，中国人多地少，土地资源短缺，而土地利用的巨大利润空间又使土地的需求十分旺盛;同时，中国实行的是土地公有制，公有制下的土地承载着较多的社会公共利益。中国土地的自然条件和社会属性决定了土地权利立法异常艰难。[7]到底是采取保守态度，维持现状，还是允许宅基地使用权彻底流转？彻底流转是否会带来社会动荡？这需要法学工作者继续深入探索，更需要高瞻远瞩的政治家作出果断决策。

文章来源：http://www.chinalawinfo.com