新刑事诉讼法及其司法解释建立了统一的未成年人刑事案件社会调查制度（以下简称“社会调查制度”），将社会调查贯穿于未成年人刑事诉讼的始终，不仅符合办理未成年人刑事案件“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”的原则，而且顺应了未成年人司法制度发展的总体趋势。在新刑诉法实施以前，各地对未成年人刑事案件社会调查进行了理论和实践上的探索，[1]从既往实践看，未成年人社会调查制度不仅为刑事案件的处断提供了参考，而且有效延伸司法职能，在预防矫正未成年人犯罪方面发挥了重要作用。新刑诉法规定公检法机关办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年人犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查；经过法庭审查并听取控辩双方意见的社会调查报告可以作为法庭教育和量刑的参考。从实践经验和法律规定看，我国未成年人社会调查制度的价值有二。其一是为刑事案件的处断提供参考依据，如公安机关选择合适的刑事强制措施，检察机关决定是否批捕，人民法院是否判决缓刑；其二是探究未成年犯罪嫌疑人违法犯罪行为的原因，预防和矫正犯罪。新刑诉法囊括了未成年人社会调查既往的理论成果和实践经验，但也存在关于未成年人社会调查的规定较为笼统，可操作性不强，导致司法实践中调查制度引入率不高、调查主体各自为阵、调查报告质量有待提升、调查过程缺乏监督等问题。本文在对四川法院开展未成年人社会调查工作进行调研的基础上，结合审判实践，围绕如何更好实现未成年人社会调查工作的价值，提出可行性建议。

    一、新刑事诉讼法实施前后社会调查制度比较分析

    新刑诉法建立了统一的未成年人刑事案件社会调查制度，比较新刑诉法实施前两年及实施后一年四川省全省法院未成年人社会调查制度适用情况，社会调查制度在适用率、启动主体、适用主体、调查方式等方面没有较大变化。

    （一）社会调查程序可选择性适用特点明显，适用率变化不大

    在调研过程中发现，四川省纥大多数法院均在开展未成年人社会调查工作，但并未覆盖所有未成年人刑事案件。从全省法院审理未成年人犯罪刑事案件适用社会调查制度情况看，新刑诉法实施前两年，法院审判未成年人刑事犯罪案件5803件，其中2257件案件适用社会调查制度；新刑诉法实施后1年该数据分别为2660件、1280件。新刑诉法实施前、后，适用社会调查制度的未成年犯罪案件数占所审判未成年犯罪案件数的比例分别为38.9％、48.1％。新刑诉法实施后，适用未成年人社会调查制度比例没有较大幅度的变化，主要是由于法律规定该程序不是强制程序，具有可选择性，经济较发达地区法院，由于审判力量配备较强、经济保障较充足，能够保障较多的未成年人刑事案件开展此项工作；经济欠发达地区法院，受人员、经费等因素的影响，该项工作的开展率较低。

    新刑诉法实施前两年数据显示，在侦、检、审三阶段中，审查起诉阶段检察机关启动社会调查程序较少，侦查阶段公安机关启动社会调查程序次之，审判阶段法院启动社会调查程序较多。此情况在新刑诉法实施后无太大变化。

    （二）调查主体较多，呈现多元化的特点，但仍以自行调查与委托司法行政机关调查为主

    从新刑诉法相关规定可以看出，我国社会调查的主体不统一，呈现多元化的特点。目前社会调查主体主要有：公检法机关以及由三机关委托的社会团体组织（司法行政机关、共青团组织以及其他社会团体组织）和辩护人。从全省法院情况看，新刑诉法实施前两年，采用自行调查方式的案件数为709件，法院启动社会调查总案件数为1722件，自行调查所占比例为41.2％；新刑诉法实施后1年，采用自行调查方式的案件数为433件，法院启动社会调查总案件数为939件，自行调查所占比例为46.1％；新刑诉法实施前两年，采用委托调查方式对应的数据情况分别为：1013件，1722件，58.8％；新刑诉法实施后1年，该数据分别为：506件，939件，53.9％。可见，刑诉法实施前后，法院开展社会调查工作普遍采用法院自行调查和委托调查相结合的方式，采用自行调查所占比重更高。

    （三）调查方式多样，调查报告内容丰富，仍较多采用制作调查笔录方式

    从对全省社会调查方式的调研结果看，未成年人刑事案件社会调查一般采用如下方式进行：制作调查笔录、调查问卷、心理评估、鉴定等方法。开展社会调查工作普遍采用谈话的方式进行，根据谈话笔录制作调查报告。新刑诉法实施前两年，适用社会调查制度案件数为2257件，其中采用制作调查笔录方式进行社会调查的案件数是1468件，占进行社会调查案件数的65％；新刑诉法实施后1年，该数据分别是1280件、883件、69％。近几年，也有法院也在探索社会调查报告的多样性，或引入社会学的调查方法，采用问卷调查的方式进行调查，或引入心理学的调查方法，采用心理评估的方式进行调查，或将陪审员制度与社会调查相结合，通过特邀专家陪审的方式参与案件审理，在审理过程中对未成年被告人进行调查评估。

    调查方式多样性决定了调查内容的丰富性。调研中发现，社会调查报告普遍包括如下内容：实施犯罪行为的动机和目的、犯罪人认识能力、犯罪时的年龄、悔罪表现和悔罪程度、是否取得被害人或被害人家属谅解、谅解的原因、是否初犯、个人成长经历、一贯表现等。除此之外，有的法院还将心理评估、非羁押措施风险评估等情况纳入了报告内容，有的法院在调查报告中就如何量刑、如何进行帮教提出了具体建议。

    二、现行社会调查制度存在的问题

    新刑诉法施行前，我国立法没有关于未成年人社会调查制度的相关规定，各地根据理论及相关规定开展未成年人社会调查取得了一定实绩；新刑诉法施行后，虽然我国在立法层面上建立了统一的未成年人刑事案件社会调查制度，但由于规定较笼统，导致可操作性不强等问题，主要表现如下。

    （一）未成年人刑事案件社会调查制度引入率不高，未实现全覆盖

    抽样分析显示，刑诉法实施前后，适用社会调查制度的未成年人犯罪案件数占所审判未成年人犯罪案件数的比例分别为38.9％、48.1％，社会调查制度引入率不高。出现此种情况的原因主要有以下几个方面，一是由于法律规定社会调查程序具有非强制性，所以给予实践中选择适用该制度的空间；二是由于经济发展不平衡，导致法院之间的发展不平衡，社会调查制度的落实受经济、人员配备、案件数、审理期限等因素的限制。

    从调研情况看，公安机关、检察院开展社会调查相较法院少。造成此种现象的主要原因是公检法三机关在刑事诉讼中承担的职责分工不同。法院承担审判职能，法官在适用刑罚时，要通过综合考量犯罪行为的严重性及人身危险性决定是否给予刑事处罚，或者罚当其罪，这就决定了法院对社会调查制度的需求远远大过于公安、检察机关。调研发现，即便是开展未成年人刑事案件社会调查工作较好的地区，由于缺乏配套规定，公检法三机关在该项工作的配合、衔接上存在问题，导致重复调查，浪费司法资源。

    （二）调查主体不统一导致调查缺乏中立性、专业性和权威性

    从调研情况看，存在调查主体不统一导致调查缺乏中立性、专业性和权威性的问题。主要原因如下。一是因为公、检、法机关在刑事诉讼中承担着侦检审的职能，因此，案件承办人员主动介入调查，易先入为主，在调查时可能各有侧重，造成调查结果不一致，甚至相互矛盾冲突的问题，最终影响调查报告的权威性。二是侦、控、审三阶段均可进行社会调查会导致多机关重复调查，这既是对司法资源的浪费，也可能使被调查者不胜其烦，在提供信息方面出现偏差。三是调查报告主体混杂，给人一种非正式感，专业性的缺乏使人对调查报告的可信度大打折扣。

    （三）传统的调查方式主观性较强，难以提出合理的量刑建议

    传统的调查方式主观性较强，调查方式比较单一、具有较强的针对性，缺乏科学方法，很难准确把握调查对象的人格特征，分析和预测其以后的行为。正是由于调查方法缺乏科学性，导致大部分社会调查报告的内容主要是对未成年犯罪嫌疑人、被告人家庭情况、性格特点、社会交往、成长经历、监护教育等事实内容的描述，而通过事实内容难以必然推导出是否适用缓刑的量刑建议结论，所以社会调查报告往往缺乏量刑建议内容。未成年人社会调查制度的价值之一就是规范化量刑，缺少量刑建议的调查报告会使该制度形同虚设、流于形式。

    （四）社会调查制度对外地籍未成年人犯罪嫌疑人、罪犯适用率低

    实践中社会调查制度的适用对象多限于户籍在法院地的未成年犯罪嫌疑人或被告人。全省法院相关情况显示，近3年来对外地未成年刑事被告人适用社会调查人数仅占审理外地未成年刑事被告人人数的23.2％。无法开展社会调查，就无法评估外地籍未成年人适用非监禁刑措施的风险大小，导致外地籍未成年被告人缓刑适用率较低，进而导致刑罚适用不平等。造成此种情况的原因有：一是由于少审机构发展不均衡，社会组织之间的横向协作相对较少，且受到经费、人员配备等条件的限制，社会调查员无暇开展自行调查，也没有委托所在地机构调查外地籍的未成年人的途径，导致外地未成年人成为了社会调查和社区矫正的“盲点”；二是对外地籍未成年人的社会矫正体系尚不完备。由于外地籍未成年人住处并不固定，被判处非监禁刑后经常流动，相对于本地未成年人而言较难跟踪，由此也提高了社区矫正的成本。

    （五）社会调查报告法律地位不明确，法庭审查程序可操作性不强

    量刑程序改革的核心问题是构建“相对独立”的量刑程序，将量刑“纳入法庭审理之中”。[2]在量刑程序改革中，社会调查报告无疑是非常重要的一个环节。在英美法系国家，量刑前调查报告属于品格证据的范畴。我国新刑诉法将经法庭审查且听取控辩双方意见的社会调查报告的法律地位界定为定罪量刑的“参考”，而不是“证据”。显然，从证据的定义及分类角度，社会调查报告不符合“能够证明案件真实情况”的定义，很难被列为证据。因此，法律关于证据的规定难以适用于社会调查报告。调研中发现，绝大多数社会调查报告在庭审中均经过了审查程序，但控辩双方在发表意见时只是提出调查报告不真实、不全面等意见而不提出佐证，意见往往不被采用。法律对社会调查报告法庭审查程序规定较笼统，使实践中制度操作性不强，导致法庭审查流于形式。

    （六）缺乏法律规制导致社会调查报告弄虚作假情况存在

    一方面，由于当前法律并未明确社会调查员在刑事诉讼中处于何种法律地位，且缺乏对其行为进行监督的规定，导致对社会调查员，特别是对社会组织中的社会调查员提供虚假调查报告的监督不力；另一方面，法律未明确规定调查对象作虚假陈述应承担的法律责任，导致调查对象或碍于人情，或迫于威胁在社会调查过程中提供虚假情况。

    三、完善社会调查制度的建议

    19世纪美国伊利诺伊州少年法院创立未成年人社会调查制度至今已经长达200余年，此间世界各国探索该项制度形成了较为丰富的实践经验和完备的立法体系，我国完善未成年人社会调查制度应当在立足本国国情的基础上，借鉴国外先进做法。

    （一）明确职责分工，监督责任落实，建立贯穿侦检审全阶段的社会调查工作体系

    目前世界上大多数国家均强制规定在未成年人刑事案件中必须对未成年被告人进行社会调查。[3]新刑诉法并未规定强制社会调查制度导致我国未成年人刑事案件社会调查制度引入率不高；应该看到，社会调查报告工作是一个需要公安、检察院、法院分工合作、协调配合的系统工程，仅仅依靠一方力量孤军奋战不能达到该项工作的最佳效果。课题组认为应当从明确职责分工、监督责任落实两方面着手，整合公检法三机关力量，建立贯穿刑事诉讼全过程的社会调查工作体系。

    鉴于新刑诉法有关公检法三机关在社会调查工作中职责的立法缺失，目前当务之急应当是制定配套制度，规范不同司法机关在各个诉讼阶段之间分工和职责。课题组认为，应当建立起公安机关在侦查阶段启动社会调查程序为主体，检察院、法院在侦查、审判阶段开展补充社会调查工作为辅助的未成年人刑事案件社会调查工作体系。从目前司法实践看，各地未成年人社会调查工作基本都是以在审判阶段启动社会调查为主。虽然以法院为主开展社会调查工作取得了一定的实效，但在法院阶段启动社会调查程序也存在较大的局限性，主要表现为：一是由于案多人少、司法被动性导致的与相关职能部门联系相对较少等因素的影响社会调查工作的实效；二是由审判机关开展社会调查也有悖于司法中立的原则。从此角度看，由公安机关启动社会调查程序不仅符合刑事诉讼程序流程，而且节约司法成本，提高司法效率。主要理由如下。一方面，公安机关享有侦查权，其接手案件的最早，接触未成年犯罪嫌疑人的时间最多，能够更加全面、详细、准确地获取有关未成年人的相关信息；另一方面，公安机关社区警务和派出所具有管理辖区内的实有人口和收集、掌握、报告影响治安稳定的情报信息的职能，同时，公安机关是社区矫正的监督考察机关，与司法行政机关、社区街道联系紧密，因此公安机关开展未成年人刑事案件社会调查工作更便利，节约了司法成本，提高了司法效率。在实际操作中，应当在侦查阶段启动未成年人社会调查制度，并将调查报告随卷移送，作为检察院审查起诉、法院审判的参考。在审查起诉检察院无需重复进行社会调查，只对新出现的情况和公安机关遗漏的情况进行补充。在审判阶段，法院原则上也不进行重复的社会调查，除非被告人或其代理人对调查报告有异议。通过三机关配合，从而使刑事诉讼进程的不同阶段层层递进，不断完善和充实社会调查工作，避免重复调查，节约了司法成本，提高了司法效率。同时，为保障未成年人刑事案件社会调查工作职责落到实处，必须制定配套制度监督责任落实。课题组认为应当赋予检察院、法院审查是否开展社会调查工作的监督权，可以规定检察院、法院在审查受理未成年人刑事案件时应当审查是否随卷附有未成年人社会调查报告，如未进行社会调查工作，应当分别通知公安、检察院补充材料，以此督促履行职责。

    （二）建立司法机关自行调查为主体，委托调查为辅助的未成年人社会调查主体体系

    基于我国社会调查主体素质良莠不齐，对调查主体特别是社会团体调查主体监管缺失的现状，课题组认为我国未成年人刑事诉讼中应建立司法机关自行调查为主体，委托调查为辅助的未成年人社会调查主体体系。建议从如下方面规范和改进社会调查主体。一是未成年人社会调查应以司法机关自行调查为主。关于司法机关具体从事社会调查的人员，世界各国的规定也不尽相同，但大多数国家均由专门的社会调查官担任。例如，美国少年法院或者少年法庭除少年法官外，另设缓刑官员，由缓刑官员对未成年人进行社会调查。日本也采用类似的做法，家庭裁判所的每一名法官均配备调查官专门进行未成年人社会调查工作。对于此问题，近年来我国法院也借鉴了外国的先进经验，例如成都中院借鉴了美国的做法，在案件承办人之外单独设立专职社会调查员。这不仅避免了由案件承办人直接进行调查带来的先入为主之嫌，而且细化分工有利于提高社会调查的效率、提高社会调查的质量。课题组认为，成都中院的做法值得司法机关予以借鉴。二是由于对人身危险性及犯罪原因的分析涉及犯罪行为人的心理活动，因此在专业性较强的领域，应当积极采用委托调查的方式，吸收心理学、教育学、网瘾治疗专家和精神病学家参与社会调查，进行科学的专业诊断。三是建议在条件成熟时，在调查人员的选拔任用上采用职业资格认证的方式，以确保调查主体的专业性，调查报告的合法性和真实性。

    （三）通过调查手段的完善，构建科学、全面、合理的调查报告内容体系

    社会调查方式及调查报告内容是否科学、全面、合理，直接关系到调查报告的效力，因而有必要进一步加以规范。近年来，部分法院在开展未成年人社会调查实践中积极吸收日本、英国等国家的先进经验，[4]在发扬传统调查方法的优势的基础上，通过完善未成年人社会调查手段，特别是利用心理学、医学、教育学、社会学等知识，采用鉴定的方式，力求达到社会调查报告的科学性、全面性，取得了较好的效果。社会调查手段的完善可以提高社会调查报告的科学性、全面性。社会调查报告不仅应当包括通过传统调查方法获取的被调查未成年人相关情况，而且应当包括通过鉴定等方式得出的反映未成年犯罪嫌疑人、被告人人身危险性及当罚性及量刑情况的建议。

    （四）探索异地委托调查，实现对外地户籍未成年人的平等保护

    鉴于目前外地户籍未成年人犯罪社会调查引入率低，缓刑适用率低的现状，应当借助目前的社区矫正制度，建立外来未成年被告人委托调查制度。课题组认为由公安机关启动社会调查的制度设计可以高效地启动异地委托调查，有效地解决未成年人异地调查难得问题。公安机关可以利用其协作网络优势利用异地社区警务和派出所与社区矫正机关、社区街道在社区矫正工作中的协作关系开展异地委托社会调查，不仅实现了对外来未成年被告人的平等保护，而且避免了监禁刑的执行阶段“脱管”的风险。鉴于目前全国范围的异地委托调查协作机制尚未建成，建议可以针对近年来辖区涉案外地未成年人的户籍进行调查，根据调查结果，选择户籍分布较多的若干外地的公检法机关，与之合作试点建立异地委托社会调查协作机制。

    （五）明确社会调查报告的法律地位，构建科学的量刑程序，确保社会调查报告的实效

    有关社会调查报告的法律地位，大陆法系与英美法系国家规定不同。在英美法系国家，量刑前调查报告属于量刑程序中的品格证据。由于美国实行的是定罪与量刑程序分离的模式，因而调查报告中包含的传闻证据、品格证据等在定罪程序中可能被排除，而在量刑程序中却可能被采纳。[5]在大陆法系国家及地区，社会调查报告更多被视为量刑的参考。例如，我国台湾地区《少年事件处理法》第19条规定，少年调查官调查之结果，不得采为认定事实之唯一证据。

    课题组认为，我国在确定未成年人社会调查报告的法律地位可以借鉴参考英美法系的做法，“如果我们将证据的概念纳入一个大的诉讼视野，即刑事诉讼程序包括定罪和量刑程序两部分，那么，刑事诉讼的证据便不仅应当包括定罪证据，还应当包括量刑证据。”[6]《人民法院量刑程序指导意见（试行）》规定，有关方面向法庭提交涉及未成年人量刑的社会调查报告的，调查报告应当到庭宣读，并接受质证。此规定也明确了社会调查报告具有证据的性质。社会调查报告为法官了解犯罪人的性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历、犯罪原因、犯罪前后表现、监护教育等情况提供了便利。鉴于此，课题组认为虽不宜强行将社会调查报告划分为证据种类之一，但可以参考证据质证中相关程序性规定，制定社会调查报告的审查程序。一是借鉴国外经验，[7]当庭出示社会调查报告，社会调查员应接受控辩双方的质询。二是必须保证提前将社会调查报告交予控辩双方，使其有充足时间阅读、并对其认为不准确之处进行补充调查。

    （六）明确社会调查员的诉讼主体地位，完善社会调查员的监督机制

    从我国目前法律规定看，由于社会调查员的法律地位不明确，导致对其社会调查行为缺乏法律规制，存在监督空白。从目前实践中的操作来看，[8]将社会调查员列为诉讼参与人比较合适。因此下一步对未成年人社会调查制度进行完善，应当赋予社会调查员特殊诉讼参与人的法律地位，赋予其与鉴定人、翻译人员平行的诉讼地位。只有明确其法律地位，才能解决社会调查员出庭问题、社会调查报告证据化问题、社会调查员的法律监督问题。同时，现有法律对诉讼参与人的法律规制和监督适用于社会调查员，也弥补了对其监督的法律空白，确保社会调查报告的真实性。

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