城里人有资金、技术和渠道，愿意到农村去发展，比如承包土地种粮食、种植和养殖，法律是否允许？

盛洪提出“土地配置应由市场决定”，如果是这样，城里人到农村包地没有问题，但这只是个人的美好愿望。土地流转必须符合法律规定，现行法律并不支持这种观点，否则合同无效的严重后果等着承包人去承受。

农村土地有基本农田和非基本农田，有荒山、荒沟、荒丘和荒滩。基本农田，只能种粮食；非基本农田，可以养殖、采摘。荒山、荒沟、荒丘和荒滩的用途，法律没有明确规定，但归根结底必须是农业用途，无非种粮食、养殖和采摘，具体如何使用由承包人自己决定。

土地的性质不同，承包的主体也不同。

对于基本农田和非基本农田，只能由家庭承包，家庭承包的承包人是本集体经济组织的农户。

但是，基本农田和非基本农田的承包经营权可以流转，任何组织和个人不得阻碍。村委会把土地包给农户，是初次流转；农民把土地包给其他人，是再流转。再流转的受让人可否是城里人呢？

再流转的方式有转包、出租、互换、转让。

《农村土地承包法》规定，转包、出租的对象是“第三方”；互换的对象是“同一集体经济组织的土地承包经营者”；转让的对象是“其他从事农业生产经营的农户”。很清楚，互换、转让的对象排除了城里人，转包、出租的对象是“第三方”，城里人是“第三方”，可以转包和承租。

然而，农业部的《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条规定，转包的对象是“同一集体经济组织的其他农户”；互换的对象是“同一集体经济组织的承包方”；转让的对象是“其他从事农业生产经营的农户”；出租的承租人是“他人”。显然，城里人不能转包了，承租似乎还有可能，因为城里人是“他人”。

《农村土地承包法》只有65个条文，且是2003年制定的，比较原则和陈旧。《农村土地承包经营权流转管理办法》是2005年制定的，后于《农村土地承包经营法》，比较细化，但作为部门规章，效力层次比较低，不能与法律相冲突。但细究《农村土地承包经营法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》之本意，城里人基本上不能承包基本农田和非基本农田。

那么，城里人承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩这“四荒”又会怎么样呢？

“四荒”属于其他方式承包，可以是城里人，但必须经过“本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，经乡（镇）人民政府批准”。城里人承包土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

为什么允许城里人承包“四荒”却限制承包基本农田和非基本农田？按照李昌平的看法，是为了防止土地流转非粮化非农化。农业部也指出，土地流转的主体是农户，要鼓励土地在农户间流转，向种田能手流转；任何组织不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营；工商资本进入农业要带领农民，而不是代替农民。

其实，限制城里人承包基本农田和非基本农田的行为是杞人忧天。农村土地承包经营权是一种民事权利，民事权利可以自由的行使，只要不违反法律的强制性规定就可以了。国家对农村土地的管理，主要是土地用途的管理。城里人承包农村土地，无论是荒山荒丘荒沟荒滩，还是基本农田非基本农田，只要他严格按照土地用途使用，没有什么理由不承包给他的。

农村需要资金，需要技术，需要外边广阔的市场，如果城里人介入，可以有效地解决这些问题。不要小看农村人的智慧，大包干就是农村人首先搞出来的。农民愿意把土地流转给城里人，法律应当支持，而不是横加干涉，自以为是地替农民作主。

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