PPP背景：地方政府债务危机

改革开放以来的城镇化过程中，地方政府在桥梁隧道、轨交建设、新城改造、教科文卫等基础设施建设方面资金缺口严重，因此也有着迫切的融资需求。加之，不合理的GDP政绩排名，造成地方政府普遍存在融资冲动。以城投公司为名的地方政府融资平台融资数额不断攀升，传统的以中央财政拨款以及地方财政收入为融资平台托底显得力不从心。在一些地方，政府性债务风险不断涌现，引发大量争议。例如，坊间一直盛传“江苏数个地级市负债超100%，地方债成糊涂账”，“昆明负债率超过122%，3000亿地铁项目吸干10年财收”，“广州地方债逼近上限”、“鄂尔多斯举债压顶”、“大同陷债务黑洞”等等，不一而足。

PPP新政正是在这一背景之下应时而生。所谓PPP，是英文Public-Private Partnership首字母的简称，意即公私合营或者政府与社会资本合作。这种模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系。

PPP模式的兴起与我国长期以来地方政府性债务的监管失范和债务膨胀所引发的或有债务风险有关。2014年9月21日，国务院办公厅发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号），全面规范地方政府性债务。文件要求“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。”国务院在加强地方政府债务监管的同时，明确提出地方政府职能转化，推广政府与社会资本合作（PPP）模式。

PPP新政拓宽社会资本投资渠道

继43号文件发布后，国务院又随后发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发【2014】60号）。紧接着，国家发改委、财政部以及一些地方政府部门也相继出台政府与社会资本合作（PPP）模式的指导意见、通知及指南。无论从政策力度，还是政策所涉及领域来看，PPP新政的陆续出台，都引起了业内外广泛关注。

根据财政部《关于印发政府与社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号）第六条的规定，政府与社会资本合作（PPP）模式主要适合于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。

事实上，上述文件出台之前，一些地方已经作出了一些有益的尝试，比如北京地铁四号线项目、兰州自来水股权转让以及大连中心城区垃圾处理等都堪称PPP模式的成功范例。

PPP模式可以有效化解地方性政府债务数额庞大所诱发的风险，实现政府债务瘦身，理顺政府与市场的关系。通过PPP模式成立特殊目的公司（SPV），地方政府变成权益的享有者和特殊目的公司（SPV）的监管者，不再托底原先地方融资平台融资引发的或然风险。同时，社会资本因在一定时限内获得特许经营所带来的垄断利益，因此也更有动力投资到基础设施等政府工程领域。因此，PPP模式可以说是政府与社会资本共赢的不二选择。

虽然理论上通过PPP模式可以实现政府与社会资本双赢的结果，但是，一些重大项目工程如轨交、能源、住建等所涉资金特别巨大，吸收社会资本依然存在一定的难度。尽管PPP模式下，社会资本的筹措仍可以通过商业银行贷款、信托计划、资产证券化等方式实现；但是投资成本高、项目周期长、市场运营风险评估与预测偏差，都可能使得民间资本望而却步。因此，完善投资回报机制就成为大型项目PPP能否顺利实施的关键因素。国家发改委《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）明确指出，PPP实施过程中应当完善投资回报机制、加快项目前期工作（如审批流程简化）以及做好金融服务等。

股息派发：PPP语境下SPV公司治理

从公司治理的角度看特殊目的公司（SPV）中社会资本的投资回报，主要着眼点应在社会资本的股息派发环节。对此，有两种制度可资参照：一为特殊股息分派制度，二为建业股息制度。

所谓特殊股息分派制度，即指对特殊目的公司（SPV）的股息分派不再遵循按照出资比例分派的原则，而是约定特别的股息分派方式。对此，《公司法》第三十四条已经提供了明确的法律支撑。该条规定，“股东按照实缴的出资比例分取红利，……但是，全体股东约定不按照出资比例分取红利……的除外。”根据上述赋权性条款的规定，在PPP实施过程中，对于特殊目的公司（SPV），完全可以约定特殊的股息分派方式。如在特许经营的一段期限内（可称之为“社会资本股息派发保护期”），考虑到社会资本融资成本过高等现实因素，政府资本完全可以设定较低的股息派发比例，从而保障社会资本的投资收益。而一旦社会资本股息派发保护期经过后，政府与社会资本转化为按照正常出资比例分取投资收益。

建业股息制度，是我国台湾地区“公司法”上关于公司并无盈余时股息分派的特殊方式，目前，我国《公司法》尚未确立该项制度。根据台湾地区“公司法”第234条第1项的规定，“公司依其业务之性质，自设立登记后，如需二年以上之准备，始能开始营业者，经主管机关之许可，得依章程之规定，于开始营业前分派股息。”尽管背离了“无盈不分”的法律原则，建业股息制度仍不失为解决社会资本融资困境的制度创新。其本质是以后续募集的股本分派此前募集资本的股息，从而有效客服了社会资本对于对于大型建设项目“建设—盈利”周期过长的投资惰性。笔者认为，对于轨交建设、航运造船、钢铁电力等事业，为奖励大众投资，汇聚资本；因应PPP新政化解地方政府债务危机的新常态，可以在我国《公司法》中引入上述建业股息制度。但同时需要指出的是，建业股息的分派，因涉及股东抽回出资，可能危及债权人的利益，因此需要特殊的监管。台湾地区“公司法”特别规定，须“经主管机关之许可”，并且在解释上认为必须公司原始章程中有相关规定，方能予以实施。

任何一项制度的移植都有一个探索适应的过程。尽管PPP在国外已经有多年的发展，并且成为国外公营事业建设发展的主要方式；但这种模式在我国尚属新事物，还需进行一定时间的探索实践。市场中介机构的发展，融资渠道的畅通，政策红利的范围，法律制度的保障等等，都将对PPP模式的实效产生相应的影响。政府与社会资本的深入合作，能够化解地方性政府债务的或然风险，增进政府财政预算的透明度，减少暗箱操作；与此同时，政府也同样需要在优化投资结构，降低融资成本，增进社会资本活力方面做好文章。

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