有权利，既有救济；有救济，斯为权利。有救济，而无实效，即形同无救济。权利保证必须完善，完善之行政救济，须契符正确、完整、实现、经济与迅速等五大要求。

——蔡志芳

法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志。1949年，新中国的成立开启了我国法治建设的新纪元。其中，依法行政，建设法治政府，是全面落实依法治国基本方略的重要内容。1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》后，2004年中国政府又发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确了建设法治政府的目标，提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。2014年10月23日，中国共产党第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》提出要深入推进依法行政，加快建设法治政府。

法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。《决定》指出法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。党从依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，全面推进政务公开入手，深入推进依法行政，加快建设法治政府。要求各级政府在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。[1]

我国目前的改革的目的在于缓解“权利原罪与政治和解”[2],破除在改革中利用权力钻法律空子的利益障碍。我国行政法的立法也从之前的维护公权力转变为限制公权力的法律归位。这不仅是建设法治国家的需要，也是保护人权的需要。我国行政法要将权力关进笼子，从而通过“限制公权”的手段，构建民意政府，有限政府，诚信政府与责任政府。我国行政法的基本原则也体现出了对权利的制约与限制，其中主要有：（一）合法行政。合法行政是行政活动的首要原则。首先，合法行政要求行政机关必须在法律规定的权限范围内进行活动，不得从事法律未授权的行为，即职权合法；其次，合法行政要求行政机关必须严格按照法律规定的诸项内容进行，做到事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确，即内容合法；此外，合法行政要求行政机关严格遵守法律规定的程序规则，做到程序合法。（二）合理行政。合理行政要求行政活动都必须符合合理性。行政机关要平等的对待所有当事人，不能有所偏颇，做到平等；行政机关实施行政活动是，要符合法律授权的目的；行政机关在进行行政管理活动是要做到最小侵害或者禁止过渡，即符合比例原则。（三）程序正当原则。程序正当原则要求行政机关除涉及国家秘密、商业秘密、及个人隐私，行政活动应当公开；行政机关做出重要决定时，应听取公众意见，尤其是利害关系人的陈述和申辩；行政机关工作人员履行职责时，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。（四）高效便民原则。高效便民原则要求行政机关提高行政效率，积极、迅速、及时地履行职责实现职能，严守时限规定，并不断降低行政成本；行政活动应尽可能减少当事人的负担，尽可能便利当事人。（五）诚实守信原则。诚实守信原则要求政府在行政机关进行行政管理活动中应当诚实守信，对当事人的信赖利益进行保护。（六）权责统一。权责统一要求行政机关在行使行政职权时的同时，要承担行政责任的风险，从而实现权利与责任的统一。

《决定》中从六个方面对建设法治政府做出了部署：

一、依法全面履行政府职能。行政活动中，行政主体作为行使权力的一方，其权力应当得到“理性限制”。完善行政组织体系，对将行政主体的职权、权限、责任加以法定化，不仅符合做到合法行政的要求，也是保障行政相对人权利的必有之意。程序作为规范恣意的重要手段，应当纳入行政主体履行行政职能的过程中。在权力配置上，应当适当的配置不行行政级别的权力，做到权力的来源于行使的合法性，防止出现权力配置不合理而出现的权力滥用情形。但是，依法全面履行行政职能，只是一个美好的期许，要实现依法行政，切实改变有权利配置不合理的情形，通过行政立法与执法的程序性规定，可以对权力进行规范，但是如何做到权力行使符合其目的，以及避免社会环境下权利的恣意与水土不服，这些问题都是需要进一步思考与解决的。蔡志芳先生曾说过：“有权利，既有救济；有救济，斯为权利。有救济，而无实效，即形同无救济。权利保证必须完善，完善之行政救济，须契符正确、完整、实现、经济与迅速等五大要求。”[3]如何实现行政立法的合理性与其法律效果，保证权利救济的实现，契符正确、完整、实现、经济、迅速的要求，还需要我们进一步反思与努力。

二、健全依法决策机制。权力的来源应当具有合法性和合理性，作为行政权力的相对人，应当加入到行政行为的决策中来，充分考虑其意见，通过决策机制，尽可以是合法行政的需要，也是合理行政与程序正当的要求。但是如何健全依法决策机制，防止决策机制流于形式，以及民意被代表，则是应当要考虑的因素。《决定》中指出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”要建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，推行政府法律顾问制度，建立重大决策终身追责制度及责任倒查制度。这些措施出发点固然是好的，但是行政机关内部重大决策机制会不会流于流于形式，决策者是否会在沉默的权利下选择沉默，以及合法性的审查机制具体运行方式，重大决策中“重大”的定义及评判标准，“责任倒查机制”是否能够建立以及与事都与现行行政法相冲突，责任的规则与承担形式都是需要具体补充的，以及即使相关机制建立起来，行政行为的影响如何消除，行政相对人的程序与实体权利如何保障，抽象违法行政行为如何救济，都是需要行政立法加以具体考虑的

三、深化行政执法体制改革。行政执法体制设计不同层级政府的事权和职权，执法力量的配置等问题。《决定》提出“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。”推进综合执法，完善市县两级支付执法管理，加强统一和协调。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，健全行政执法和刑事司法衔接机制。我国行政体制是由宪法加以规定，关于不同层级的事权和职权，也是有相关法律加以规定的，如果要进行事权和职能，执法力量的配置，那么必然会涉及到行政主体的行政执法体制的改革，关于其改革压力必然十分巨大，具体问题的处理也会十分繁琐。行政主体权限的配置与行政部门的划分在一定程度上是有利于行政执法的专业化与效率化，但是相关部门的划分与权限的设置是需要考虑与谨慎设立的。关于行政执法人员持证上岗与资格管理，有利于对行政执法队伍素质的提高，当然在选拔过程中其事权与职责，以及在职人员的如何对到，如何做到精简与高效，是需要综合权衡的。健全行政执法和刑事司法衔接机制，其中很主要的问题就是程序的转换与证据的效力问题。如何规避行政行为的不规范以及被滥用，刑事司法可否向行政行为转变，在现实中，两大法律部门的价值取向与程序规定有诸多不同，如何衔接，则是重要问题。

四、坚持严格规范公正文明执法。公正文明执法是行政法原则所应有之意，行政行为要符合正当程序与高效便民，同时也是权责统一的要求。行政许可行为、行政处罚行为，行政强制行为作为行政行为理论部分，也是十分重要的。完善行政执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，全面落实行政执法责任制。这些不仅赋予了行政主体一定的自由裁量权，同时也对执法方式做出了指引。可是，在行政主体有一定自由裁量权的基础上，对于无利益之事避而不管，对于利益之事群起争之。我国行政法没有对不作为行政行为做出具体规定，裁量权到底放宽到多少，幅度如何，如何实现高效与规范的统一，这些都是现实中索要考虑的问题。同时，关于行政执法方式的指引是否有利于实现公正文明执法得问题，首先，笔者认为，行政执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度本身的执行就是很难的。行政执法全过程记录采用何种媒介，如何记录，有谁记录，哪些需要记录，哪些需要保留，以及设计行政复议与诉讼中其效力又该如何。重大执法决定审核制度的程序应当怎样设计，主体，流程与结果如何，紧急情况如何处理，紧急情况的范围，标准及该制度其效率与效果等都是需要考虑与实践的。

五、强化对行政权力的制约和监督。孟德斯鸠曾说过：“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”权力的行使也需要相应的监督与制约。把加强对政府内部权力的制约作为强化对行政权力制约的重点，完善审计制度等措施。这些制度的设计一定程度上可以规范权力的行使，但是会不会出现权利主体的集体沉默，如何进一步实现权力内部的有效规制，人民代表大会作为权利机关，如何实现对政府的监管与制约，党内监督、人大监督民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的监督范围与监督权限如何配置，非权力主体的监督方式与监督途径如何畅通，以及监督的救济措施如何，这些问题都应当作为具体的问题纳入制约与监督机制。

六、全面推进政务公开。政务公开有利于社会主体了解政府的工作动态，但是政务公开的范围有多大，政务公开的程度如何，政务公开的程序是时间如何，政务公开的反馈意见如何搜集，如何完善政务公开的管理流程与媒介，政务不公开的救济方式等问题，都是在政务公开中需要考虑并予以解决的问题。

笔者认为，十八届四中全会中共中央关于推进依法治国的若干重大问题决定，对于我国依法治国，建设法治政府具有十分重要的作用，但《决定》毕竟比较纲领性、原则性、统筹性。法治政府的建设首先是需要对行政权力进行归位，经过法观念的“守经”与“权变”的过程，将行政权力归位于社会主义法治的轨道上，发挥其监督作用，构建服务型政府。防止权力异化、权利寻租等现象。

笔者认为法治政府需要从行政主体上赋予一定权力的同时，课以其职责，关于其权力的范围，种类，边界等问题则是需要我们进一步进行思考的，同时对行政行为进行规制与监督，当行政行为出现争议时，要有相应的法律救济。与此相关，要完善重大决策听证制度，重要事项公示制度，重点工作通报制度，政务信息公开制度。同时，程序蕴含了公平、效率、自由、理性、与权威等价值，程序正义也是构建法治政府的重要内容。的十八届四中全会从宏观上对我国依法治国方略做出了部署，关于政府职能，决策机制，执法体制，执法方式与权力的制约与监督，政务公开等方面做出了指引。这不仅为我国行政法的修改指明了方向，也为我国法治政府的建设作出了部署。但是，在党的领导下，实现法治政府，则是一个任重而道远的过程。

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