一、“试水”之喜与“制版”之忧

2006年中央国家机关公务员录用考试，开始放开户籍（北京）的限制，同时规定除特殊职位外，不得有性别、身高、体重、外型、外貌、婚姻状况、毕业院校等方面的限制。在年龄限制方面除个别工作性质特殊的职位（如警察）外也只是规定35岁，没有了过去那种招考单位要求30岁以下、28岁以下、27岁以下、25岁以下、23岁以下等五花八门的规定。这与以往招考单位随意设定限制条件的状况相比，确实是很大的进步。这次公务员录用考试报考资格条件设定和执行在2005年末，2006年1月1日《公务员法》即开始实施，所以具有特别的指征意义。

我们欣喜地把这次中央机关招录公务员有限地取消对报考资格条件的不合理限制的做法理解为一次“试水”行动。我们认为，这样“试水”值得肯定，因为这不但是朝着落实宪法关于公民在法律面前人人平等权利方向前进的可喜进步，而且还将意味着人事部门的工作今后会继续有意识地朝着相同的方向健康发展，包括采取进一步的政策推动措施。如是，则令人鼓舞。

首先，开放报考资格限制符合党和国家的人才政策。公务员队伍建设是人才建设的重要组成部分。在确立人才强国战略的2003年12月的全国人才工作会议上，胡锦涛总书记强调：要牢固树立以人为本的观念，牢固树立人人都可以成才的观念，把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准，不唯学历，不唯职称，不唯资历，不唯身份。温家宝总理也强调：要改革人才工作体制，创新人才工作机制，不论资排辈，不任人唯亲，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，不拘一格选拔和任用人才。

其次，开放报考资格限制条件符合当今社会的价值导向。公务员考试录用的制度功能绝不局限于为某个单位选一两个干活的人：泱泱中华，何愁无人？茫茫神州，何患无才？用人制度上的不公是最瓦解人心的。建设和谐社会、法治政府、政治文明，国家机关应该担当对此社会的责任。在实施公务员考录制度的过程中尊重宪法、尊重法律、尊重人、尊重人的权利，通过公平的竞争机制选人用人，有利于树立社会公平，引导社会正义。

再次，开放报考资格限制也是人伦科学的体现。《公务员法》和此前的《国家公务员暂行条例》都规定公务员制度实行公开、平等、竞争、择优的原则。如果没有平等权这个前提，而是听由行政机关人为地设置条条框框限制公民权利，就构成歧视。有一定生命科学常识的人都懂得，公平权利基础之上的竞争就像人的新生命的孕育一样，成千上万、上亿的精子一起赛跑冲向受体，每一个成功者就都是最优秀的。哪怕是“酒精儿”，他也是他那一批成千上万个竞争者中的最优秀者！在没有特别的医学需要（如不孕不育等）的情况下，如果都在“起跑”的时候伸手去抓一把挑一番，那绝对是对生命和科学的亵渎！所以，人道的办法是改善“生精”、“成精”和“成长”环境，提高孕育和养育的水平，而不是别的。

再其次，开放报考资格限制是履行国家义务的需要。我国是联合国的重要成员国，我国政府1998年也已经签署加入《公民权利和政治权利国际公约》。联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》宣告：“人人在法律上悉属平等，且应一体享受法律之平等保护”，“人人有以平等机会参加其本国公务之权”，“人人有权工作，自由选择职业”。《公民权利和政治权利国际公约》规定，凡属公民，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、财产、出身或者其他身份等，不受无理限制，均应有权利及机会以一般平等的条件服本国公职。中国作为一个负责任的国家，为履行国际公约、履行国家义务有步骤地做些铺垫、准备，应该也是顺理成章的事。

不过，后来四川大学法学院2003级法律硕士研究生杨世建因年龄超过35周岁没能通过考试报名状告人事部的有关报道使我们对人事部“试水”的积极意愿多了一份保留，结合我们最近的一些见闻和感受，我们担心这次中央国家机关公务员报考条件的设定可能会成为一次“制版”：以后全国各地公务员录用考试的报考资格条件都按照这个“版”如法炮制。如此，则《公务员法》实施的效果就要大打折扣了。毕竟，这次报考资格条件规定的合法性尚大有问题，离宪法和法律规定的公民权利保护的要求相去甚远。更令人担忧的是，这些限制资格条件合法性上存在的问题远未被大家认识到。

其一，我们从互联网上看到披露杨世建状告人事部之事报道的《成都商报》的报道中看到人事部公务员管理司综合处的一名工作人员这样的解释：“担任国家公务员，不可能不考虑年龄，因为要考虑到退休年龄以及购买社保等问题。如果没有年龄限制，一个59岁的人通过考试担任国家公务员，那么他只需工作一年就可以退休了，这明显是不合理的。”这种说法没有丝毫宪法和法律的意识，丝毫没有公民权利的观念，同时以59岁考公务员这样社会常态下几乎不可能发生的极端情况来掩盖人事部门和招考机关滥设资格限制的问题，也丝毫没有体现制度的理性。

其二，在《公务员法》颁布后的2005年下半年，某些地方人事部门部署公务员考试时对已经争议矛盾突出的年龄限制问题明确提出，《公务员法》规定18岁以上，没有规定上限，所以，人事部门可以规定上限，就是根据人事部规定的35岁。在他们看来，似乎规定一个上限是理所当然的。事实上他们不明白，法无限制即为合法是民法的原则，是对公民权利保护的原则，不是行政权力行使的原则，行政法上讲究依法行政，要求的是有法可依才可为,法无授权即为禁止。

其三，在笔者状告广西人事厅2004年下半年公务员考试年龄歧视案的二审诉讼中，被上诉人广西人事厅方面在法庭上提出，《公务员法》第十一条对年龄限制只规定了18岁以上，第二十三条规定报考者除具备第十一条规定的条件之外还要具备省级以上人事部门规定的其他条件，这说明法律并没有禁止规定年龄上限，而是法律对人事部门过去做法的肯定，因此，被上诉人规定35岁限制报考资格是合法的。他们只把《公务员法》作为自己一个部门权力之法，认为有了《公务员法》就可以将他们过去那些被质疑的做法合法化了。

其四，在笔者对广西人事厅提出2005年公务员考试学历歧视、年龄歧视案诉讼前的行政复议处理过程中，复议机构的说法是，中央国家机关招考公务员也是这样规定报考条件的。言下之意即认为中央国家机关规定的条件，就当然是合法的，我们地方也就可以照着执行。他们不知道，在民告官的行政复议和行政诉讼上，中央机关和地方机关都是被告的角色，法律地位都是一样的，不能互相证明对方行政行为的合法性。

其五，我们从《团结报》网站2005年11月16日的网页上看到一篇关于《公务员考试年龄设限是否合理》讨论的文章，其中最高人民法院吴庆宝法官明确表示意见：公务员考试应该限制年龄。其解释与《成都商报》报道的人事部公务员管理司那名工作人员的解释天然相似，有些话几乎一字不差：“担任国家公务员，不可能不考虑年龄，因为……要考虑到退休年龄以及购买社保等问题。如果没有年龄限制，一个59岁的人通过考试担任国家公务员，那么他只需工作一年就可以退休了，这明显是不合理的。”

以上种种，清晰地显示着各方面极力维护人事部设定公务员报考资格限制做法“合法性”的势态，表示着“有规定就是合法”的惯性，表露了《公务员法》就是对人事部门做法的“翻版”的强烈意识。这促使我们更加有必要对各级人事部门人为设置限制公民权利的报考资格条件不符合国家宪法和基本法律对公民权利保护及行政机关依法行政要求的问题进行深入的研究和剖析。

二、从报考者权利的视角考察

法律所规范的对象是人的行为及行为引起的各主体之间的权利义务关系。因此，我们对2006年中央国家机关公务员报考资格条件的法律评析，将主要从不同主体的角度切入和展开。

报考公务员在报考者权利的角度来说，属于公民平等权的范畴，属于公民政治权利的性质。确定报考公务员在公民权利中的性质，是探讨公务员报考资格问题和解决公务员报考资格纠纷根本的前提。

（一）平等权及政治权利的范畴和属性

根据《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和我国法学、政治学理论，一国公民以平等机会服务本国公职的权利涉及公民平等权利和政治权利两个范畴的问题。在《中华人民共和国宪法》第二章第三十三条明确规定了公民在法律面前一律平等的权利，该章其他条款也对公民权利和公民政治权利保护作了不少的规定。

如果有人因为《宪法》文本上没有写上“……是政治权利”或“政治权利是 …… ”就不承认这些属于公民政治权利的话，我们有必要在其他一些法律中找出对政治权利的明确的文字表述，作为我们在审查“被告”们具体行政行为依据规定时采用的公民政治权利的概念内涵和标准。如：

《中华人民共和国刑法》第一篇《总则》第三章第七节第五十四条规定剥夺政治权利包括选举权和被选举权；言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利；担任国家机关职务的权利；担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。这就明确了担任公务员属于政治权利的范畴。剥夺考试资格就是剥夺了公民通过平等机会参加考试以获得担任国家机关职务的权利。

《中华人民共和国妇女权益保障法》第二章规定了非常明确的妇女的政治权利范围，不但将担任国家“干部” 纳入政治权利体系，而且将担任居民委员会、村民委员会“成员”也纳入政治权利的体系当中。国家“干部”自然包括公务员。妇女权益保障法将担任居民委员会、村民委员会“成员”也纳入政治权利的体系当中，我们还有什么理由硬将国家“干部”的公务员排除在公民政治权利体系之外呢？妇女权益保障法是保障妇女与男子平等的权利的法律，依其逻辑，妇女政治权利的法律范畴当然是以男子政治权利的法律范畴为“参照物”的，最后逻辑的结果自然是不分男女，担任公务员都是公民政治权利的范畴。

（二）平等政治权利的特性和法律保护制度

公民权利属于宪法权利范畴。公民在法律面前人人平等的权利和公民政治权利，依照宪法和法律的规定直接归属于公民，而不是先归属于行政机关再由行政机关分配给公民来行使。这是公民基本权利和政治权利在法律上的根本性质和根本特征。

目前我国对公民政治权利保护的制度，有法律规定为依据的主要有三种：一是立法保护制度，二是刑法保护制度，三是选举制度。

1、立法保护。我国在《立法法》中确立了法律保留制度，其中规定，对公民政治权利的剥夺，只能制定法律，并且不得授权行政机关立法（见《立法法》第八、第九条）。这是法律绝对保留的事项。也就是说，除全国人大及其常委会制定法律以外，其他任何机关、任何形式的文件都不能制定有关剥夺公民政治权利的规定，包括不得授权国务院制定行政法规剥夺公民依照宪法平等享有的政治权利。

2、刑法保护。《刑法》从逻辑上把公民分成两类，一类是触犯刑律的，另一类是没有触犯刑律的。只有对触犯刑律者才可以依照刑法的规定处以刑罚，包括依法剥夺政治权利（注意：还不是所有犯罪都要剥夺政治权利。只有对于危害国家安全的犯罪分子和故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子才能依法剥夺政治权利。对前者及被判处死刑、无期徒刑的犯罪分子为应当剥夺，对后者为可以剥夺）。对没有触犯刑律者的，不可以施以刑罚，包括不可以非法剥夺公民的政治权利。

从《刑法》规定的内容看，剥夺政治权利的形式主要有两种，一是永久性剥夺，另一种是暂时的可以恢复的剥夺。后一种在属性上实际是对政治权利的限制。《立法法》没有对公民权利的“剥夺”这个词语作含义上的规定。《刑法》和《立法法》的制定机关均为全国人大，同一用语“剥夺”应该具有同一含义，即均指永久剥夺或暂时剥夺。暂时性的剥夺也称为限制。

3、选举法保护。我国《宪法》第三十四条和《选举法》第三规定，年满18周岁的中华人民共和国公民，除依照法律被剥夺政治权利的人外，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。《宪法》第七十九条规定，有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选举为中华人民共和国主席、副主席。除此以外，国家还没有其他相同层次的法律规定对公民选举权和被选举权的政治权利进行限制。按照成文法的规则，一个公民到18岁以上，只要他不触犯《刑法》被剥夺政治权利，在法律的权利上他完全可以被选举为各级人大代表、被选举为中央军委主席、被选举为各级地方的行政首长、被选举为中央和地方各级审判、检察机关的首长；45岁以后，还可以被选举为国家主席、副主席。除人大代表外，上述所列的职务都属于《公务员法》规定的公务员范畴。人民对这些“高官” 的期望、赋予这些“高官”的职责都比普通公务员要高、要大千百倍、千万倍，国家法律对他们享受政治权利的资格条件尚且都规定得如此宽松，国家机关为招录主任科员以下非领导职务这种最普通的、初级的最低层次的公务员设定各种“高门槛”，限制公民政治权利的报考资格条件，毫无道理。

弄清楚报考公务员承载着一国公民的平等权和政治权利的性质之后，再对照国家对公民政治权利保护的有关法律制度，我们便可以顺理成章地得出结论：人事部门和招考部门作为行政机关，设定涉及剥夺和限制公民政治权利的报考资格条件是不合法的。

三、从行政管理权的视角考察

为了方便讨论，我们把设定公务员录用考试的报考资格条件的合法性问题限定在人事行政管理部门这个行政管理的范畴内讨论，不涉及党的组织部门对一部分公务员录用的相关管理工作。

（一）行政许可权的考察

按照人事部门和一般用人单位的一般做法，报考者应当符合报考条件，经过审查合格后由人事主管部门或人事主管部门“授权”（同意）的招考机关（录用单位）发给准考证，报考者才能参加录用考试。这明显是一个行政审批、行政许可的管理模式。

行政许可属于行政管理权范畴。在行政许可制度中，社会公民普遍地并不事先拥有从事许可事项相关活动的权利，只有向行政机关申请经过行政机关按照法定的条件和程序许可以后，公民才获得从事相关活动的权利。需要指出的是：

第一、平等权和政治权利依照宪法和法律直接归属于公民的特征，与行政许可制度中权利（权力）首先通过国家（立法）赋予行政机关然后再由行政机关许可公民行使，是根本不同的。这一点我们在报考者权利的考察中已经明确。把报考公务员作为行政许可来管理，已经把公民权利制度降格处理了：这是违反宪法、立法法、刑法等基本法律规定的。

第二、把报考公务员作为行政许可来管理不符合《行政许可法》对行政许可设定制度的规定。根据《行政许可法》第十二条规定，下列事项可以设定行政许可：

　　1、直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

　　2、有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

　　3、提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

　　4、直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

　　5、企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

　　6、法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

也就是说，公务员录用考试与可以设定行政许可的事项根本不沾边。公务员录用考试不属于行政许可管理事项的范围。

第三、即使把公务员录用考试视为行政许可管理事项，根据《行政许可法》第十三、十四、十五、十六、十七条的规定，国务院各部门也没有设定行政许可事项的权利或权力。国务院人事部当然也不例外。

第四、即使把公务员录用考试视为行政许可管理事项，根据《行政许可法》第十六条第三款、第十八条的规定，国家人事部也无权在法律、法规之外自行设定限制公民权利的许可条件。其他地方行政部门也是如此。

总之，要按照行政审批、行政许可管理模式来对人事部门设定限制报考公务员资格条件的做法在法律上给出一个“合法”的判断是没有依据的，是不可能的。

我国现有的法律（包括《公务员法》）没有赋予人事部门批准或不批准（同意或不同意）公民报考公务员的权力。实践中所谓对报考人员所发的准考证，在法律性质上是一种考试的组织实施上给予证明报考人员可以进入考试场所参加考试的凭证或证明，而不是行政机关批准报考人员参加考试的许可文件。

（二）行政自由裁量权的考察

能不能把人事部门设定公务员报考资格的行为作为行政自由裁量权来看待呢？答案是否定的。

行政自由裁量权属于行政权自治的范畴。自由裁量意味着特定的行政主体在法律法规明确规定的权力或权利范围内行使有关职权时，可以单方面地决定行使、处分自己权力和权利的时间、方式与幅度等，不受行政相对人或第三者的限制、制约。

我国当前并没有哪部法律、法规给人事行政部门明确规定有什么可以自由不受限制地行使权力的事项。行政行为与公民的民事行为不同，民事行为只要不违反法律上的限制或禁止的规定就可以为，都不属于违法；行政行为却需要有明确具体的法律依据才能为，才是合法，否则就是违法，并不是法律没有禁止就都可以为，就都合法。

不仅如此，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）中对行政机关依法行政提出了包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等六个方面的要求，其中特别在合法行政中规定，行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。就是说，按照国务院文件的最低要求，人事部门为与公民权利义务有关的行政行为至少也得有规章以上法律文件的规定为依据。根本不可能存在不受法律制约的行政自由权力。

所以，在公务员录用报考资格问题上不存在人事部门有行政自由裁量权的问题。其自行设定限制公民权利的报考资格限制条件是没有法律根据的，是不合法的。

（三）招录机关用人自主权的澄清

很多人都有一个关于“单位用人自主权”的观念。在这个观念里，大家觉得用人单位应该有自主选择用人的权利，根据单位的需要设定一些限制条件，应该是允许的。这个问题具有很强的迷惑性。需要特别澄清。

人民是国家的主人，公民是国家或国家权力法律存在的最后承载。国家机关、国有性质企业事业单位、国家财产供养的人民团体、群众组织等单位（简称国家单位），是因国家、人民而产生和存在的服务机构。在这种主仆性质的关系中，要承认仆人有对主人挑三拣四、挑肥拣瘦的权利，很难说具有正当性。

在法律的层面上，用人单位（也称招考单位、招录机关、录用机关）在行政法律关系上有两重性。一方面，招录机关行使着公务员录用工作的行政管理职能，其行政相对人是报考人员；另一方面，相对于政府人事行政主管部门（公务员综合管理部门），招录机关又是处于行政相对人的角色。在政府人事行政主管部门面前，招录机关的法律地位与报考者在招录机关自己面前的法律地位是相类似的。

前者，我们前面已经明确，招录机关不具有行政许可或行政自由裁量的权力。回顾新中国干部人事管理制度发展变化的历史，我们就会发现，所谓用人自主权实际上主要是针对后者而言的。用人自主权是国家改革干部“统包统配”政策和体制、“下放”人事管理权限而出现的用人单位用人自主权。这种自主权强调的是企业事业单位的用人自主权，是个人自主择业、单位自主择人两面一体的自主权，并不是强调国家机关单位的所谓用人自主权。

所以，用人自主权的对立面是政府人事行政主管部门和企业事业单位行政主管部门的人事行政管理权。公务员录用中涉及的用人自主权性质上是行政相对人（招录机关和报考者）对各级政府人事行政主管部门（公务员综合管理部门）的人事行政不正当管制、干预行为实行抗辩的共同权利。公务员招录机关所能主张的自主权在性质是对各级政府人事行政主管部门（公务员综合管理部门）的人事行政管制、干预行为实行抗辩的权利，而不能是对抗报考者权利的权力。

四、对《国家公务员录用暂行规定》的立法学考察

在2006年公务员法实施之前，人事部门设定公务员资格条件所言称的依据有三种：一是国务院行政法规《国家公务员暂行条例》，二是人事部文件《国家公务员录用暂行规定》，三是各省、市、自治区地方内的文件规定。在人事部门设定报考资格条件时，《国家公务员暂行条例》并无具体资格条件的规定，因而是属于间接的依据；《国家公务员录用暂行规定》则有较具体的资格限制条件规定，是直接的依据。在迄今为止所有已经终结并见诸公开报道的公务员考试录用纠纷诉讼中，《国家公务员暂行条例》的条文并不具有可供引用来支持被告胜诉的价值，地方的规定是对人事部文件的翻版和添加，法律上的意义不大，所以，国家人事部这个《国家公务员录用暂行规定》就成了司法机关支持人事行政机关和录用机关胜诉的救命稻草。

《国家公务员录用暂行规定》是人事部的1994年印发的一个文件，是《公务员法》之前除宪法、选举法、刑法、检察官法、法官法以外对公务员资格有具体、直接限制规定的最高等级文件。该文件全称为“人事部关于印发《国家公务员录用暂行规定》的通知”，文号是“人录发[1994]1号”，文件的抬头是“各省、自治区、直辖市人事（劳动人事）厅（局），国务院各部委、各直属机构人事（干部）部门”，正文是“现将《国家公务员录用暂行规定》印发给你们，请遵照执行”，附件是“《国家公务员录用暂行规定》”。

从行政机关公文管理的角度看，“《人事部关于印发<国家公务员录用暂行规定>的通知》”只是一份行政机关系统的内行公文，属于下行文。常识告诉我们，内行公文只对受文对象有约束力，下行文是上级机关对下级机关的工作指令，社会上的普通人、公民不是受文对象，与行政机关的内行文件内容规定没有法律上的直接关系，该文件不具有当然地约束公民报考行为的法律效力。对行政机关之外的社会上是公民来说，该文件并不是其行为的依据，其报考行为的依据仍然应该是国务院的行政法规《国家公务员暂行条例》。人事部门是通过每一次招考简章的规定和执行简章规定而为受理报考或不受理报考的行政行为后才与公民发生法律上的联系，对公民权利义务产生影响的。

从报考者权利的角度，我们认定报考公务员涉及公民政治权利，因此，根据《立法法》第八、第九条关于法律保留制度的规定，国务院的行政法规《国家公务员暂行条例》是无权制定剥夺、限制公民政治权利性质的公务员资格限制条件的。当然，《国家公务员暂行条例》也无权授权人事部或其他行政机关制定此类性质的限制资格条件。固而，人事部的《国家公务员录用暂行规定》并不能作为人事部或其他人事行政部门设定限制公民报考资格条件的合法依据（或说不能成为有法律效力的依据）。

撇开公文性质和形式造成的效力限制，撇开关于公民政治权利保护的法律保留制度，单纯从权力关系的角度来考察，能不能证明人事部的《国家公务员录用暂行规定》对公务员报考资格限制的规定是合法有效的呢？我们认为还是不能。

国务院《国家公务员暂行条例》第十五条规定，报考国家公务员必须具备国家规定的资格条件。该条例本身没有规定具体的资格限制条件，因此，人事部门、甚至很多社会上的人都认为，人事部文件《国家公务员录用暂行规定》中对报考年龄、文化程度等的限制规定就是国家的规定。我们觉得这是一个非常错误的观点，必须给予澄清。

首先，什么是国家？在马列主义的国家理论中，国家的存在有四个基本的构成要件，第一是人民，第二是领土，第三是政权，第四是主权。人民在法律上的主要对应是公民，在这个意义上，可以说公民是国家的第一要素。《国家公务员录用暂行规定》的制定机关只是国家政权服务机构系统中的一小部块中的行政机关这个子系统中的一个零件而已。把没有经过人民意志程序制定或认可的某个行政机关的一般公文的规定等同于国家的规定，这在认知常识的判断中也是极不相称的。

其次，在立法上，行使国家立法权的是全国人大及其常委会。根据宪法和《立法法》，他们代表人民意志、代表国家进行立法应该是毫无疑问的，因此法律的规定代表着国家的规定。在这个意义上，国务院的规定也不能当然地代表“国家的规定”。人事部的文件《国家公务员录用暂行规定》显然更不可能代表“国家的规定”。

再次，在行政上，根据宪法第八十九条的规定，国务院作为中央政府统一领导各部委及其他全国性的行政工作，统一领导全国地方各级行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。这表明如果不考虑法律上的特别限制，一般意义上可以认为国务院在行政工作上可以代表国家。

但是国务院在《国家公务员暂行条例》行政法规上承载的相关权力并没有连贯地传递到人事部的手上。即使从最广义的行政授权的角度看，也不存在这个传递的环节：1、国务院在其行政法规《国家公务员暂行条例》中并无任何具体条款授权人事部制定任何限制公民报考的资格限制的规定；2、人事部的《国家公务员录用暂行规定》不是法规授权制定的实施细则；3、《国家公务员录用暂行规定》也不是对《国家公务员暂行条例》的法规解释文件。

在笔者状告广西人事厅公务员考试年龄歧视案的终审判决中，法院认定：“国家人事部作为国务院人事部门，其制定《国家公务员录用暂行规定》，是依据《国家公务员暂行条例》第八十七条：“本条例由国务院人事部门负责解释”的授权制定的，并不违反法律、行政法规的规定，可以作为审理行政案件的参照依据”（见南宁市中级人民法院2005年12月19日作出的（2005）南市行终字第119号《行政判决书》）。这是明显不符合立法学（法律解释学）的常识和规则的。

第一，法规的解释是指对法律法规规定不清楚或有歧义的地方进行解释和澄清，而《国家公务员录用暂行规定》是对公务员录用制度全面的、系统的创制性 “立法”，根本不是该行政法规的“解释”。

第二，《国家公务员录用暂行规定》不具有解释《国家公务员暂行条例》的内容和功能。其在《附则》第三十六、三十七、三十八条中分别规定：国务院人事部门根据本规定制定国务院工作部门录用国家公务员的实施细则，国务院工作部门京外直属机关录用国家公务员的办法另行规定；省级政府人事部门根据本规定制定地方政府工作部门录用国家公务员的实施办法；本规定由国务院人事部门负责解释。显然，人事部的“立法”语境完全置在高于自己作为国务院一个部门之上的地位，把自己的规定当成了某种意义上的“上位法”，而不是作为一种“解释”。

第三，把《国家公务员录用暂行规定》视为《国家公务员暂行条例》的“解释”，不符合法规解释制度的规定。2002年实施的《行政法规制定程序条例》（国务院321号令）废弃了由有关行政主管部门解释法规的做法，只规定“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释”（31条）；“国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府可以向国务院提出行政法规解释要求”（32条）；“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复”（33条）。依此，《国家公务员暂行条例》中“国家规定的资格条件”也应当由国务院解释而不是由人事部解释。

第四，按照法定权限和程序对法规所进行的解释，其解释文件在文字上或文件形式上应有一定的标识显示。这使法规解释文件与行政机关其他性质的文件从形式上和效力上能够区别开来。而人事部《国家公务员录用暂行规定》这个文件与其他形式的机关内行公文没有任何显示区别的地方。

所以，无论如何都不能证明人事部的《国家公务员录用暂行规定》对公务员报考资格限制的规定是有合法效力的。因此，人事部门自称设定各种公务员报考资格限制条件是“根据”《国家公务员录用暂行规定》制定的，因而是合法的，这种说法是个“伪命题”，是不真实的“根据”。

再退一步，即使认可人事部文件《国家公务员录用暂行规定》中对报考年龄、文化程度等的限制规定就是国务院《国家公务员暂行条例》第十五条规定所称的“国家规定的资格条件，仍然不能证明人事部制定的相关限制报考条件就是合法的。

以文化程度的规定为例。文化程度是《国家公务员录用暂行规定》第十四条第一款中规定的“报考国家公务员，必须具备下列基本条件”中的一项：“报考省级以上政府工作部门的应具有大专以上文化程度”。本条本项规定直接规范的对象是报考者，就是说，依本规定具有大专以上文化程度的报考者即具有报考省级以上政府工作部门公务员的资格、权利。与报考者的资格、权利相对应，招录机关就有义务接受报考人的报考。现在，大多数职位是规定了本科以上、硕士、博士以上才能报考。这也明显违背了人事部《国家公务员录用暂行规定》文件中的明确规定。虽然该文件第十四条第二款规定了本项所列条件经录用主管机关批准可适当放宽限制，但是，这种放宽限制的立法含义明显是指放宽到大专以下文化程度，并非是“放宽”到硕士或者博士。

纵观之，人事部的《国家公务员录用暂行规定》并不是一个具有支撑人事行政主管机关和招录机关自行限制公民报考公务员权利的法律效力的文件。

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