近日，国务院总理李克强赴天津考察调研。在其见证下，109枚公章被永久封存成为历史。李克强感叹：“这章做得多结实啊!不知束缚了多少人。”老百姓不知道要跑多少腿，甚至可能还要花费很多灰色费用。这些话触及到老百姓的心窝，也点到了当下行政审批制度改革的要害。

曾几何时，奉行“上管天下管地中间还管着空气”的政府，逐渐形成了以公章管理社会的习惯。一枚小小的公章成为政府“看得见的手”，影响着经济社会生活的方方面面。公章的背后，是政府部门对审批权力的“圈地”意识，所谓“我的地盘我做主”，为了获得更多的权力和实惠，很多部门的公章越来越多，权力谋私勾兑的机会也越来越大，行政工作效率也越来越低，老百姓为此付出的成本则越来越多。

这种臃肿的审批权力，显然与市场经济对政府的职能转变不相适应，如何控制、削减政府公章便成为法治建设的重要任务。清晰记得，10年前《中华人民共和国行政许可法》实施，舆论发出了“公章越少的政府就是越好的政府”的感叹。但是10年来，这部当初被期许“管住公章”的法律，实际上运行得并不是很好，各种非许可类的行政审批改头换面、暗度陈仓，政府部门手中的公章依然过多。例如辽宁锦州2014年一重点民生工程，已经加盖133个公章，仍然没有完成审批工作，下一步审批还涉及7个单位办理12大项审批手续。

实际上，政府采取行政许可的手段管制社会，必须具备充分的正当性理由。只有出于维护公共安全和利益的需求，政府部门才可以在法律一般禁止的情况下，赋予或确认具备一定资质的相对人从事某种活动的法律资格或权利。由于行政许可本质上是为社会活动设定门槛，限制一般公民的权能资格，背后涉及政府与市场、政府与社会以及行政权力与私权利的复杂关系，因而其设定需要慎之又慎。为此，行政许可法确立了许可法定的原则，凡是市场主体能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理、行政机关采用事后监督等其他管理方式能够解决的，都不宜设定行政许可。

遗憾的是，立法对政府审批权的控制依然乏力。首先在法律规范上，许可法局限于规范外部正式的行政许可行为，而对隐藏的政府内部行政审批缺乏规制，这些审批同样会影响到相对人的权能。于是实践中出现大量“非许可类审批”的怪胎，很大程度上规避了许可法；其次，立法对许可权的规范仍显“手软”，例如上述不宜设定行政许可的情形，许可法只是规定“可以不”而非“不得”设立行政许可。同时，许可法还为国务院以决定的方式设定行政许可，以及地方政府规章设定临时性的行政许可提供了空间，虽然法律条文进行了诸多限制，但实践中却为不合正当目的的行政许可大开方便之门。

更关键的是，对于政府部门滥设许可和审批的现象，在执法上缺乏严格而固定的追究机制。我们看到，中央政府对于行政审批制度改革的力度一向很大，光是近一年多来，国务院就先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，约占改革前行政审批项目总数的1/3。但是这种行政改革，缺乏严密的问责机制，很难彻底遏制住一些政府部门的权力欲望，使得审批制度改革一度陷入“精简—膨胀”的怪圈。由于公章的橡皮里边有油水、能养人，一些部门为了应付精简指标，往往放虚不放实、放小不放大、放利小责重“含金量”低的而留利大责轻“含金量”高的，甚至出现“假减真增”的现象。

从天津滨海新区行政审批局的“公章瘦身”看，现存于政府部门之中的很多审批权力，尚留较大的压缩空间。之前需要109枚审批公章办成的事，如今却只要1枚。这也提示我们，简政放权、推进行政审批制度改革，必须寻求法治化的终极路径，从修改完善立法、加强执法监督检查、强化法律责任追究入手。当前最需要解决的问题，一方面是弥补行政许可法的漏洞，从严控制许可设定权，将非许可类审批等纳入立法控制范围，堵住将许可藏在审批里的规避缺口；另一方面是狠抓行政许可法的实施，将审批制度改革与法律实施结合起来，杜绝部门利益的干扰，以严格的责任捆绑重塑行政许可法的权威，最终为公众打造“公章越来越少的政府”。

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