近日，全国人大常委会表决通过了《关于修改行政诉讼法的决定》(下称《决定》),从整体上是进一步拓宽了“民告官”的法律渠道，完善了依法维权和化解行政纠纷的机制。但该《决定》将行政裁决自然资源权属类争议纳入了行政诉讼的受案范围，并且法院可以根据当事人申请“一并审理民事争议”的规定，笔者认为纯属是将民事争议作为行政争议并且增加讼累的叠床架屋之举。具体分析如下：

一、行政裁决民事纠纷的法律性质分析。

行政裁决是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。本来，行政机关居中裁决的民事争议属于传统民事诉讼管辖的范围，随着社会经济的发展和政府职能的扩大，基于该类民事争议与行政机关管理活动密切相关而通过立法授权由行政机关处理，以实现行政管理的目的，是国家权力机关根据社会发展对司法机关与行政机关两者的职能进行调整的结果。但从1990年代开始，基于行政裁决缺乏宪法依据并侵蚀了法院审判权的观念，在相关法律的制定或修订中，出现了大量削减行政裁决民事争议的现象。目前我国法律所规定的行政裁决民事纠纷制度主要是自然资源的权属争议裁决制度，以及专利法第58条规定的专利强制许可使用费纠纷裁决制度。

按理，诉讼的本质是解决纠纷的活动，案件的性质则应当根据纠纷本身的性质来确定而不能根据处理机关的性质来确定。我国《民事诉讼法》第111条亦规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。”因此,当事人不服行政机关居中裁决民事争议的，该类纠纷仍然属于民事争议性质。

二、过去我国通过司法解释规定不服行政裁决适用行政诉讼模式造成了严重的程序空转问题。

我国原《行政诉讼法》对于当事人不服行政机关裁决民事争议提起诉讼的，并无规定按照行政诉讼模式处理。而我国《土地管理法》、《森林法》尽管经过多次修正，也仅是规定对权属处理决定不服的，可以在三十日（一个月）内向法院起诉，却没有规定具体的诉讼模式。在司法实践中，最高法院1987年7月颁布的《关于人民法院审理案件如何适用<土地管理法>第13条、<森林法>第14条规定的批复》认为：当事人之间发生的土地、林木林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府处理，其性质仍属于民事权益纠纷，人民法院审理此类案件仍应以原争议双方为诉讼当事人。但1991年该院颁布的《关于贯彻执行《行政诉讼法》若干问题的意见(试行) 》第7条却又规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。”自此之后,该类案件就转而按照行政诉讼模式来处理了。<森林法><土地管理法>

而且，1999年《行政复议法》第30条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。”对于该条文的适用问题，最高法院在《关于适用〈行政复议法〉第30条第1款有关问题的批复》(法释[2003]5号)中指出：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外”。该院行政庭并在《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》([2005]行他字第4号)指出：“法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。”自此之后，司法实践中对不服行政裁决自然资源权属争议并实行复议前置制度。

在司法实践中,对于不服行政裁决民事争议案件适用行政诉讼模式，由于受到《行政诉讼法》第54条所规定的判决方式限制，法院只能作出维持或撤销行政裁决结论的判决，无法直接对民事争议作出处理。而且在复议程序中,也存在同样的现象。从而导致行政裁决机关与司法（复议）机关之间存在“裁者不决，决者不裁”的问题，造成该类民事纠纷在行政、司法机关之间推来推去，形成循环诉讼和民事争议案结事未了的现象，使当事人所关心的民事权益问题无法得到及时解决,一些纠纷甚至拖延20多年都未能解决。因此，不服行政裁决适用行政诉讼模式使得司法解决纠纷的畅通社会管理、降低矛盾解决成本的功能受到严重限制，从而与诉讼解决纠纷的根本功能相悖。

三、《决定》规定不服行政裁决适用行政诉讼的模式且法院可以“一并审理民事争议”亦不能解决司法实践中所存在的弊端。

《决定》规定不服行政裁决适用行政诉讼模式,法院并可以“一并审理民事争议”，是沿用最高法院2000年颁布的《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定的模式。但在司法实践中，该模式根本没有在不服行政裁决民事争议的行政诉讼中得到实际运用。而且对于该类纠纷，若按照在行政诉讼中“一并审理民事争议”的要求，则正如二审法院审理民事案件一样，就是直接审理民事争议了，所以该规定纯粹是增加讼累的叠床架屋之举。此外，行政机关居中裁决的民事争议主要是矛盾尖锐、人数众多的土地、山林权属争议。规定法院是“可以”一并审理民事争议，意味着法院对民事争议是否审理具有选择性，在司法实践中面对矛盾尖锐的民事争议时法院仍会采取一撤了之的回避态度，“程序空转”的现象根本无法避免。<行政诉讼法>

四、不服行政裁决适用民事诉讼模式才是应然选择。

诉讼效率是诉讼法的最基本理念，适用何种诉讼模式处理纠纷应当从是否有利于提高审判效率、节省诉讼成本、彻底解决纠纷方面进行考量。相比较而言，不服行政裁决适用民事诉讼模式的，当事人无须与行政机关直接对抗，显然能够简化纠纷解决程序，并能够促使行政机关更加积极地而不是逃避履行行政裁判职能。而且适用民事诉讼模式，法院必须从实体上来审查和处理民事争议，从而有利于彻底解决民事争议并形成统一的裁判标准。从域外的经验来看，日本《行政事件诉讼法》第4条规定该类纠纷实行“当事人诉讼”模式,以该法律关系的一方当事人为被告，英国的行政裁判所和美国的行政法官也是该种制度的典型。因此，不服行政裁决适用民事诉讼的司法审查模式，有利于构建便捷高效的纠纷解决机制。

同时，当事人不服行政机关居中裁决民事纠纷提起诉讼的结果对作出裁决的政府并没有多少影响，但却直接影响民事争议当事人双方的合法权益，矛盾双方仍然是民事争议的双方当事人。而且行政机关裁决民事纠纷与法院审理民事案件在本质上是一致的，依照当事人不服一审民事判决提起上诉是以对方当事人为被上诉人的模式，当事人不服行政裁决亦应当以争议对方当事人为被告提起民事诉讼。该种模式既使行政裁决间接地接受了司法审查，亦体现了司法最终解决纠纷的原则。因此，当事人不服行政机关裁决民事争议提起诉讼的，按照民事诉讼模式处理更为妥当，亦更切合我国民众不愿告官的心理。

此外，行政机关居中裁决民事争议的制度与农村土地承包争议仲裁、劳动争议仲裁制度一样，均属于广义的行政裁决范畴。而且《土地管理法》第16条和《森林法》第17条均规定当事人对行政机关作出的权属处理决定不服的，有权在30天（1个月）内向法院提起诉讼，该规定与《农村土地承包争议调解仲裁法》第48条规定的诉讼救济模式表述是一致的。表明我国立法对于不服行政裁决争议所适用的诉讼审查模式应当与不服农村土地承包争议仲裁适用的诉讼审查模式是一致的。而对于不服农村土地承包争议仲裁适用的诉讼审查模式，司法解释规定是适用民事诉讼的模式。因此，不服行政裁决适用民事诉讼审查模式既能够保持法律体系的协调统一，又能够提高诉讼效率和符合诉讼解决纠纷的规律，应当是构建我国行政裁决司法审查模式的最佳选择。至于理论界提出的所谓行政裁决“公定力”问题，则参照我国司法解释规定当事人不服劳动争议仲裁向法院起诉的，仲裁裁决不发生法律效力的规定，不服行政裁决提起民事诉讼后,行政裁决不发生法律效力,因而该“问题”并不成为问题。

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